В ходе осуществления судебно-правовой реформы, главной задачей которой является утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной, одной из актуальных проблем остается обеспечение независимости судей как носителей судебной власти. Независимый суд - главный гарант соблюдения прав, свобод и законных интересов личности, необходимый для построения правового государства.
Наиболее полно данный принцип был сформулирован в нескольких документах: в Основных принципах, касающихся независимости судебных органов <1> (далее - Основные принципы), разработанных и принятых VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, одобренных в 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН; Процедурах эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов <2>, принятых ЭКОСОС в 1989 г., а также в Европейской хартии о Законе о статусе судей, принятой 10 июля 1998 г. в Страсбурге.
Так, принцип 1 Основных принципов предопределяет необходимость существования независимых судебных органов и обязанность всех государственных и других учреждений уважать и соблюдать эту независимость. В принципе 3 содержится правило, согласно которому судебные органы обладают компетенцией в отношении всех вопросов судебного характера и имеют исключительное право решать, входит ли переданное им дело в их установленную законом компетенцию. Принцип 4 Основных принципов содержит запрет на неправомерное или несанкционированное вмешательство в процесс правосудия или на пересмотр судебного решения каким-либо иным органом, кроме суда. А принцип 7 закрепляет обязанность государства предоставлять соответствующие средства, позволяющие суду надлежащим образом выполнить свои функции. Наконец, в принципе 2 сформулирована обязанность судебных органов решать переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам.
--------------------------------
<1> Права человека и судопроизводство // Сборник международных документов. Вена; Варшава, 1996. С. 148 - 151.
<2> Там же. С. 154 - 156.
В Российской Федерации принцип независимости судей провозглашен на законодательном уровне (например, ст. 120 Конституции РФ, ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ст. 2 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации").
Однако законодательное закрепление данного положения еще не означает строгого и точного его исполнения. Публикации в научных журналах, в средствах массовой информации свидетельствуют о том, что нынешнее положение с реализацией данного принципа вызывает обоснованную тревогу у представителей юридической науки и практических работников <3>. Довольно распространенным в обществе остается утверждение, что суды и судьи не способны разрешать споры независимо от исполнительной власти, что имеют место политическое давление и манипулирование процедурами назначения судей и отстранения их от должностей <4>.
--------------------------------
<3> Макарова З. Независима ли независимая судебная власть? // Уголовное право. 2001. N 3. С. 75.
<4> //old.iamik.ru/20676.html. 09.03.2005. "Есть ли в России независимый суд?". Открытое письмо бывшей судьи Мосгорсуда О. Кудешкиной Президенту России В.В. Путину.
По данным аналитического центра "Левада-Центр", в 2005 г. суды заслужили доверие только у 16% населения. По данным другой авторитетной социологической организации "Фонд общественного мнения", в 2004 г. положительно оценивали деятельность судов и судей 26% <5>.
--------------------------------
<5> //www.indem.ru/Proj/SudRef/ConceptRec.htm
Одно из наиболее распространенных мнений о причинах недостаточной реализации принципа независимости судей сводится к гипертрофированной роли председателей судов <6>. Председатели судов пользуются значительной властью в отношении судей, приписанных к соответствующему суду, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности. Именно председатель суда составляет на судей характеристики и рекомендует их либо для назначения на должность по истечении трехлетнего испытательного срока, либо для повышения в должности. Кроме того, от председателя суда во многом зависит материальное благополучие, а также качество социальных гарантий судьи. И эта зависимость заложена в действующем законодательстве. Так, председатель суда:
--------------------------------
<6> См.: Там же.
- сообщает об открытии вакантной должности судьи в соответствующую квалификационную коллегию судей не позднее чем через 10 дней после открытия вакансии;
- вносит в установленном порядке представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи, после того как председателю суда направлено решение квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи;
возвращает для повторного рассмотрения в ту же квалификационную коллегию судей решение этой коллегии в случае несогласия с ним;
вносит представления (Председатели ВС РФ и ВАС РФ) Президенту РФ о назначении на должность судей других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов; - вносит представления (Председатели ВС РФ и ВАС РФ) Президенту РФ о назначении на должность заместителей ВС РФ и ВАС РФ;
- вносит представления Президенту РФ о назначении на должность (Председатель ВС РФ) председателей, заместителей председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, районных, военных судов; Председатель ВАС РФ - председателей, заместителей председателей федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов РФ;
- организует работу по повышению квалификации судей и на практике (прямого такого указания в законе нет) определяет наличие особых условий труда, основания для дополнительных выплат. Другими словами, председатели судов непосредственно влияют на уровень оплаты труда судей: в частности, заработная плата судьи состоит из должностного оклада, а для военных судей - и оклада по воинскому званию, доплат за квалификационный класс, выслугу лет и 50% доплаты к должностному окладу за особые условия труда.
Таким образом, действующее законодательство, предоставляя широкие полномочия председателям судов, позволяет оказывать весьма существенное влияние на других судей, тем самым препятствуя реализации принципа независимости судей.
Следует также отметить, что сами председатели судов зависимы от председателей вышестоящих судов, а те, в свою очередь, от Администрации Президента РФ. Так, Председатели ВС РФ и ВАС РФ назначаются Советом Федерации ФС РФ по представлению Президента РФ. В то же время Председатель Конституционного Суда РФ на основании ст. 23 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" избирается судьями Конституционного Суда из своего состава тайным голосованием сроком на три года <7>.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Кроме того, председатели всех федеральных судов и их заместители (кроме КС РФ) назначаются сроком на шесть лет. При этом одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (заместителя председателя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд.
В процессе проведения судебной реформы были внесены существенные изменения в Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", а также в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". В результате изменилась система юридических гарантий независимости судей, в частности ужесточились требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, был изменен порядок назначения судей на должность, приостановления и прекращения их полномочий, привлечения судей к дисциплинарной и уголовной ответственности, повышения квалификации судей, полномочий и порядка назначения на должность и освобождения от должности председателей и заместителей председателей судов, а также полномочий и порядка формирования квалификационных коллегий судей.
Эти изменения привели к тому, что судьи стали более зависимыми от председателя суда. Б.А. Золотухин, один их авторов Концепции судебной реформы в России, отмечает, что по замыслу концепции этого не должно было случиться. "Потому что, как только появляется иерархия судебная, немедленно уничтожается независимость судей. Председатель суда не должен обладать никакими властными полномочиями в отношении судей" <8>.
--------------------------------
<8> //www.svobodanews.ru/articlete.aspx?exactdate=20061021170004933
Во избежание влияния со стороны представителей законодательной и исполнительной ветвей власти, а также возможных злоупотреблений со стороны председателей судов считаем необходимым изменить существующий порядок назначения и срок пребывания в должности председателей судов и их заместителей. В связи с этим О. Кудешкина (бывший судья Московского городского суда, кандидат юридических наук) предлагает председателей федеральных судов и их заместителей избирать самим судьям на собраниях, конференциях, съездах на срок не более двух лет <9>. С.А. Пашин предлагает должности председателей судов замещать по очереди судьям данного суда либо замещать старшим по стажу работы судьям. Также отмечает, что срок полномочий председателя суда не должен превышать двух лет - без права повторного назначения <10>.
--------------------------------
<9> //old.iamik.ru/20676.html
<10> //sutyajnik.ru/rus/cases/etc/koncepcia_sud_reformi.htm
В любом случае предлагаемые изменения, предусматривающие переход на систему выборов председателей федеральных судов и их заместителей судьями соответствующих судов, а также недопустимость неоднократного избрания одного и того же лица на соответствующую должность руководителя суда позволят укрепить гарантии независимости судей. Кроме того, предлагаемые меры будут гарантией ответственности председателей судов перед судьями, а также позволят им противостоять давлению вышестоящего начальства, руководителей других ветвей власти, бизнеса, помогут свести к минимуму коррупцию в судебной системе.
Широко распространено представление о том, что председатели судов допускают злоупотребления своими полномочиями в таких вопросах, как вынесение дисциплинарных взысканий судьям и их отстранение от должности, прекращение полномочий судей, проходящих испытательный срок. Количество судей, уволенных "по порочащим основаниям", неуклонно возрастает. И все уволенные представители судебной власти говорят о том, что они испытывали давление со стороны председателей судов <11>. Судьи обращаются с письмами к Президенту РФ <12>, в Государственную Думу РФ, в КС РФ, но все эти обращения возвращаются на уровень квалификационных коллегий, которые и принимали решения о лишении судей их статуса.
--------------------------------
<11> //www.echo.msk.ru/. Интервью на радиостанции "Эхо Москвы" от 3 декабря 2003 г. Е.П. Куреневой, бывшей судьи Солнцевского суда, судей в отставке: А.К. Касимовой, Н.Ю. Шершовой, И.Н. Куприяновой.
<12> //old.iamik.ru/20676.html. 09.03.2005. "Есть ли в России независимый суд?". Открытое письмо бывшей судьи Мосгорсуда О. Кудешкиной Президенту России В.В. Путину.
Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (ст. 21, 22) предоставляет председателю вышестоящего суда право обращаться с представлением о досрочном прекращении полномочий судьи в квалификационную коллегию судей; участвовать в формировании состава квалификационной коллегии судей, а также участвовать в заседании квалификационной коллегии судей при рассмотрении инициированного им дела о дисциплинарном проступке судьи.
Кроме того, апелляции на решения квалификационных коллегий судей субъекта РФ рассматриваются судами под председательством того же лица, которое инициировало дисциплинарное взыскание.
Все эти установления действующего законодательства ставят под сомнение способность независимого и объективного рассмотрения квалификационными коллегиями судей вопросов о досрочном прекращении полномочий судьи.
Для того чтобы обеспечить объективное рассмотрение дела в квалификационной коллегии необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации". В частности, необходимо исключить возможность влияния председателя вышестоящего суда на формирование состава квалификационной коллегии судей, а также его участие в заседании квалификационной коллегии судей при рассмотрении инициированного им дела о дисциплинарном проступке.
Во избежание возможных злоупотреблений со стороны председателя суда по вопросам вынесения дисциплинарных взысканий судьям и их отстранения от должности, а также прекращения полномочий судей, проходящих испытательный срок необходимо, чтобы его решения были предметом систематического, беспристрастного надзора со стороны специально сформированного органа (комиссии), состоящего из независимых судебных и иных юридических экспертов. Это особенно актуально, когда судья утверждает, что причиной его преследования является конфликт с председателем суда. Такая комиссия должна работать на принципах периодической сменяемости членов, прозрачности и компетентности.
Следует отметить, что административное давление и подкуп комиссии будут затруднены из-за большого количества ее членов (не менее 20 человек), периодической оптации членов комиссии, прозрачности в работе, а также тем, что в ее состав должны привлекаться наиболее известные и авторитетные в стране юристы и представители общественных организаций. Вопросы досрочного освобождения судей от должности (только в случаях, четко прописанных в законе, - например, по болезни, по причине дискредитации звания судьи, совершения преступления) также могла бы решать вышеуказанная комиссия.
Заслуживают внимания предложения, разработанные в Министерстве экономического развития и торговли РФ. Министерством предложено передать полномочия, касающиеся вынесения дисциплинарных наказаний (и ныне принадлежащие квалификационным коллегиям), новому специализированному органу - дисциплинарному суду, который получит право формировать службу внутреннего контроля в целях проведения внутреннего расследования, предшествующего рассмотрению дела дисциплинарным судом. К компетенции данного суда будет отнесено решение вопросов о прекращении полномочий судей и о наложении дисциплинарного взыскания в форме предупреждения <13>.
--------------------------------
<13> Интервью с Ю.И. Сидоренко, председателем Совета судей Российской Федерации, заслуженным юристом РФ // Законодательство. 2007. N 1.
Другой важный вопрос, который находится полностью во власти председателя суда, - это распределение дел между судьями конкретного суда.
Известно, что имели место случаи, когда председатели судов в целях получения необходимого им решения конкретные дела поручали судьям, от которых можно было ожидать "желаемого" решения, или когда дело отбирали у судьи, который отказывался уступать нажиму.
Вместе с тем в силу ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В науке эта норма называется "право на своего судью", а это значит, что каждое дело должно попадать к судье не по усмотрению его председателя. Вместе с тем механизма, детально регламентирующего на соответствующем законодательном уровне распределение, перераспределение дел, материалов и обязанностей между судьями, в России нет <14>.
--------------------------------
<14> См., напр.: Колоколов Н.А. Распределение, перераспределение дел в многосоставных судах: некоторые проблемы правового регулирования // Российский судья. 2004. N 10.
В науке и в практике вопрос распределения дел остается малоизученным, поэтому в решении этого вопроса можно было бы обратиться к международному опыту.
В приложениях к Основным принципам можно найти следующие положения:
во-первых, общепризнано, что каждый имеет право на компетентный, независимый и беспристрастный суд;
во-вторых, "распределение дел между судьями в судах, к которым они относятся, является внутренним делом судебной администрации" (п. 14) <15>.
--------------------------------
<15> Права человека и судопроизводство // Собрание международных документов. Варшава; Вена, 1996. С. 150.
Итак, в ряде стран руководители судов никакого отношения к распределению дел не имеют. Дела по мере их подготовки сторонами распределяются администраторами суда, которые являются техническими работниками.
Существуют и иные нормы, регулирующие формы распределения дел между судьями. Например, Комитет министров государств - членов Совета Европы на основании ст. 15.b Устава Совета Европы принял Рекомендацию N R (94) 12 "О независимости, эффективности и роли судей в отправлении правосудия". В разделе "Общие принципы независимости судей" в пункте "e" говорится: "На распределение дел не должны влиять желания любой из сторон в деле или любые лица, заинтересованные в исходе дела. Такое распределение может, например, производиться с помощью жеребьевки или системы автоматического распределения в алфавитном порядке или каким-либо аналогичным образом". В пункте "f" речь идет о том, что "дело не может быть отозвано у того или иного судьи без веских оснований, каковыми являются, например, серьезная болезнь или конфликт интересов. Такие основания и процедуры отзыва должны предусматриваться законом и не зависеть от интересов правительства или администрации. Решение об отзыве дела у судьи должно приниматься органом, который пользуется той же независимостью, что и судья".
Таким образом, исключение из компетенции председателя суда права распределения дел между судьями, безусловно, будет способствовать усилению независимости судей. В связи с этим, возможно, правильным было бы исключить из компетенции председателя суда полномочие по распределению дел, тем самым ликвидировав один из последних рычагов воздействия на правосудие в административном порядке. Также на законодательном уровне необходимо выработать механизм распределения дел, полностью исключающий возможность влияния субъективных факторов на данную процедуру.
Еще один фактор, влияющий на степень зависимости судей, - наличие трехлетнего испытательного срока для судьи перед пожизненным назначением на должность. Так, п. 3 ст. 11, подп. 4 п. 1 ст. 14 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" и ч. 2 ст. 15 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" указывают, что срок полномочий впервые назначаемых судей ограничен. Принцип "пожизненного" назначения судей является единственной надежной гарантией их подлинной независимости. Однако сегодня судью назначают сначала на срок в три года и только затем - "пожизненно". Как правильно отмечает А.Н. Халиков, имеет место "...парадоксальное, если не сказать незаконное, состояние дел с первичным назначением..." <16>.
--------------------------------
<16> Халиков А.Н. Роль председателя суда в обеспечении независимости судей // Российский судья. 2007. N 5.
Положения вышеупомянутых статей стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Определении КС РФ отмечено, что по своей правовой природе трехлетний срок полномочий впервые назначенных судей имеет, по существу, значение предварительного испытательного срока, направленного, в частности, на выявление причин, которые могут препятствовать дальнейшему назначению того или иного судьи на должность пожизненно и которыми должны обосновываться решения соответствующих органов и должностных лиц об отказе в представлении для назначения судьи на должность без ограничения срока <17>. Это значит, что если по истечении трех лет судье отказывают в пожизненном назначении, то, с одной стороны, ему должны быть сообщены соответствующие причины отказа, с другой стороны, такой отказ в назначении может быть обжалован опять в суд. В реальной жизни председатель суда без какой-либо аргументации не представляет на утверждение судью, который находится на испытательном сроке. В этом случае вряд ли приходится говорить о независимости судьи-"трехлетки", который фактически полностью зависит от председателя суда.
--------------------------------
<17> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. N 272-О по жалобе гражданки Шагуновой Натальи Анатольевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 статьи 11, подпунктом 4 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и частью 2 статьи 15 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Такое положение с первичным назначением судей требует радикального изменения. Решение о введении судьи в должность на неограниченный срок по истечении трехлетнего испытательного срока должно приниматься независимой инстанцией с применением справедливой и гласной процедуры подтверждения полномочий на основе формальной аттестации. Решение об отказе в назначении должно быть открытым для обжалования и независимой проверки.
В заключение хотелось бы отметить, что вопросы укрепления гарантий независимости судей требуют внимательного рассмотрения и незамедлительного решения. Судьи не должны испытывать давления ни внутри судебной системы, ни со стороны исполнительной власти, чтобы вершить истинное правосудие.
Автор: О. В. Макарова