Органы государственной власти наделены определенными властными полномочиями, к числу которых относится осуществление контроля и надзора за надлежащим исполнением физическими и юридическим лицами требований нормативных правовых актов. Появление новых способов нарушения правовых норм, связанная с этим угроза наступления неблагоприятных последствий, повышение опасности деятельности террористических организаций, увеличение травматизма в сфере промышленности <1> диктуют необходимость усиления профилактической и административно-пресекательной деятельности правоохранительных и надзорных органов.
--------------------------------
<1> Так, например, в 2005 г., по сравнению с 2004 г., количество аварий на опасных производственных объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности увеличилось в 3 раза. Увеличение смертности на производстве составило 443% (см.: Энергонадзор и энергобезопасность. 2006. N 2. С. 89). По электротравматизму на промышленных предприятиях регистрируется около 11 тыс. несчастных случаев; за один год пожарами уничтожается около 65 тыс. строений и т.д. (см.: Энергонадзор и энергобезопасность. 2006. N 3. С. 84). В Московской области 70% работающих подъемных кранов отработали срок службы, устарели и подлежат немедленному списанию (Зыкова Т. Пуликовский вышел в Сеть и рассказал, как Ростехнадзор собирается предотвращать аварии на опасных производственных объектах // Российская газета. 2007. 1 августа. N 165. С. 2). По информации Московского управления Ростехнадзора, строительные объекты в городе порой возводятся без положительного заключения государственной экологической экспертизы, без утвержденной в установленном порядке проектной документации, без разрешения на само строительство (Артюх Ю. Цена компромисса - жизнь // Московская среда. 2007. N 16. С. 2).
В связи с этим в 2005 г. были внесены изменения в российское законодательство об административной ответственности в части установления дополнительных правовых мер борьбы с правонарушениями. Так, Федеральный закон от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" предусмотрел новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности и связанную с ним меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временный запрет деятельности.
Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности как мера административной ответственности заключается во временном (до 90 суток) прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.
Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом, но не более чем на 5 суток, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ст. 27.16 КоАП РФ). Временный запрет деятельности применяется, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, иных негативных последствий и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.
Юридической общественностью были положительно оценены нововведения, на первый взгляд усилившие состояние защищенности интересов организаций и индивидуальных предпринимателей. Появившиеся в прессе публикации в значительной степени раскрывают установленный законом порядок и особенности применения уполномоченными лицами временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности <2>. При этом целесообразность и эффективность, а также практика применения указанных мер в литературе раскрыты не в полной мере.
--------------------------------
Примечание.
Статья Е.В. Виговского "Отдельные виды наказаний за административные правонарушения" включена в информационный банк согласно публикации - "Налоги" (газета), 2006, N 16.
<2> Семьянова А. Административное приостановление деятельности как новый вид административного наказания // Право и экономика. 2006. N 2; Погуляев В. Административное приостановление деятельности // Бизнес-адвокат. 2005. N 12; Виговский Е., Топольницкая М. Отдельные виды наказаний за административные правонарушения // Административное право. 2007. Июль; Дубровский Д. Административное приостановление деятельности: вопросы теории и практики // Российское правосудие. 2008. N 1; и др.
Анализ исполнения отдельными органами исполнительной власти функций по контролю и надзору позволяет выявить негативные результаты введения в российское законодательство новых форм административного пресечения и ответственности. Указанные изменения законодательства были связаны с желанием законодателя защитить физических и юридических лиц и исключить злоупотребления в деятельности чиновников, традиционно имевших ранее права по приостановлению и запрещению деятельности тех или иных объектов, нарушающих требования нормативных правовых актов. При этом вместо того, чтобы указанную задачу решить путем усиления контроля за должностными лицами, были существенно ограничены полномочия органов исполнительной власти посредством передачи соответствующих полномочий судам и судебным приставам-исполнителям, усложнена процедура приостановления деятельности <3>. В среднем более чем в 20 раз при отсутствии соответствующего финансового и кадрового обеспечения выросли совокупные временные затраты органов исполнительной и судебной власти по приостановлению деятельности каждого объекта.
--------------------------------
<3> В связи с этим интересно мнение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который в письме от 27 июля 2004 г. N С8-4/уз-944 указывал: "Такой способ предотвращения административных правонарушений не согласуется ни с концепцией административной реформы, ни с разделением функций органов исполнительной власти... Учитывая превентивный характер административного приостановления деятельности и его сущность, определяемую в самом названии данной меры ("административное"), полагаем, что применение такой меры воздействия на правонарушителей могли бы осуществлять непосредственно уполномоченные органы исполнительной власти при установлении последующего судебного контроля за обоснованностью их решений".
В частности, в сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору результатом принятия Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ стало сокращение фактов приостановления опасных объектов в сотни раз. Следует отметить, что необходимость приостановления деятельности возникает, как правило, при совершении административных правонарушений, влекущих или могущих повлечь наиболее опасные последствия, в том числе угрозу жизни и здоровья людей. Очевидно, что сокращение случаев приостановления деятельности вследствие сложности его процедуры негативно сказывается на состоянии защищенности охраняемых законом интересов.
Одновременно с введением временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности из российского законодательства последовательно были исключены традиционные полномочия по немедленному пресечению административных правонарушений, такие как опломбирование, опечатывание и т.п., которые применялись должностными лицами надзорных органов немедленно и единолично с учетом административно-правового принципа свободного усмотрения. Теперь для того, чтобы прекратить противозаконную деятельность организации, грубо нарушающую, например, требования промышленной и экологической безопасности, необходимо соблюсти неоправданно сложную и длительную процедуру.
Во-первых, должностное лицо органа исполнительной власти должно составить протокол об административном правонарушении и протокол о временном запрете деятельности опасного объекта (на срок до 5 суток).
Во-вторых, далее эти протоколы направляются судье, который в течение 5 суток должен рассмотреть дело и вынести постановление о назначении административного приостановления деятельности на срок до 90 суток.
В-третьих, судья обращает постановление по делу об административном правонарушении к исполнению путем направления такого постановления в орган, должностному лицу, уполномоченному приводить его в исполнение.
В-четвертых, судебный пристав-исполнитель непосредственно осуществляет запрещение деятельности опасного объекта путем наложения пломб, отключения его от электропитания и т.п.
В связи с этим, учитывая сложившуюся практику, можно отметить следующие сложности в правоприменительной практике, с которыми сталкиваются надзорные органы.
1. Протокол о временном запрете деятельности, составляемый должностным лицом органа исполнительной власти на срок до 5 суток, не относится к числу исполнительных документов, предусмотренных ст. 12 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", и следовательно, не подлежит принудительному исполнению судебными приставами-исполнителями. У должностных лиц, имеющих право составлять указанный вид протокола, также отсутствуют законные полномочия по применению каких-либо конкретных мер принуждения, запрещающих деятельность опасного объекта, поскольку КоАП РФ не описывает процедуру и способы производства временного запрета деятельности.
Таким образом, временный запрет деятельности в настоящее время не обеспечен необходимыми процессуальными нормами. Составление протокола о временном запрете деятельности на практике не означает фактического прекращения деятельности или эксплуатации тех или иных объектов, которое изредка и, по сути, добровольно осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями самостоятельно.
Отсутствие процедуры принудительного применения временного запрета деятельности приводит к тому, что объекты (деятельность), представляющие особую опасность охраняемым законом интересам, в большинстве случаев продолжают неограниченно эксплуатироваться до момента принудительного исполнения вынесенного судом постановления судебным приставом-исполнителем.
В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации в письме от 6 марта 2006 г. N 1936-5/общ разъяснил, что, поскольку временный запрет деятельности по своим последствиям аналогичен административному приостановлению деятельности, совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится по правилам административного приостановления деятельности. Так, согласно ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ при административном приостановлении деятельности производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Именно такие меры должностные лица вправе применять при временном запрете деятельности. При этом не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.
Понимая стремление Верховного Суда Российской Федерации устранить явные пробелы в правовом регулировании временного запрета деятельности, следует, однако, отметить, что административно-процессуальный порядок применения должностными лицами органов исполнительной власти обеспечительных мер должен определяться исключительно Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Кроме того, в настоящее время неизвестна позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу о том, какие меры могут быть фактически применены для временного запрета деятельности. Поэтому надзорные органы во многих случаях, когда дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде, не производят наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров, иных материальных ценностей и касс для реализации временного запрета деятельности.
2. Административное приостановление деятельности назначается конкретному лицу, совершившему административное правонарушение. При этом на законодательном уровне четко не урегулирован вопрос о назначении такого наказания нескольким лицам, владеющим на праве общесовместной или общедолевой собственности одним и тем же опасным объектом. Возбуждение дела в отношении каждого сособственника приведет к необходимости составления нескольких протоколов о временном запрете частей такого объекта. При этом конкретные части объекта не могут быть определены должностным лицом, если они принадлежат на праве общесовместной собственности без определения долей.
Если же протокол о временном запрете деятельности части опасного объекта составить невозможно, например ввиду отсутствия одного законного представителя, то возникают неразрешимые проблемы как с реализацией временного запрета, так и с последующим вынесением нескольких судебных постановлений о назначении административного приостановления деятельности.
Рассматриваемые нормы КоАП РФ, несмотря на актуальность проблемы, также не предусматривают возможности запрета и приостановления деятельности объектов, собственник которых вообще неизвестен.
3. В правоприменительной деятельности возникают сложности и с процессуальным оформлением передачи материалов дела судье. Нерешенным остается вопрос о том, на каком этапе производства по делу об административном правонарушении и кем может быть принято решение о передаче судье дела.
Согласно ст. 28.8 КоАП РФ протокол об административном правонарушении направляется должностным лицом (органом), его составившим, судье, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении. При этом Кодекс не определяет документ, которым должностное лицо, составившее протокол, должно оформлять его передачу судье для рассмотрения <4>.
--------------------------------
<4> Пункт 5 ч. 1 ст. 29.4 Кодекса указывает, что передача материалов дела на рассмотрение по подведомственности оформляется определением должностного лица лишь на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении.
Согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, влекущее административное приостановление деятельности, передается судье в том случае, если это дело поступило к должностному лицу и оно приняло решение о его дальнейшей передаче. Если же применен временный запрет деятельности, материалы дела передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления (ч. 4 ст. 28.8 КоАП РФ).
Таким образом, возникает вопрос о том, может ли само лицо, составившее протокол об административном правонарушении и не имеющее права рассматривать дело по конкретной статье, немедленно передать его судье, причем без вынесения определения, или же оно должно сначала направить дело должностному лицу, уполномоченному его рассматривать, и такое должностное лицо, в свою очередь, выносит определение и немедленно передает дело судье.
Очевидные различия в приведенных нормах создают трудности в их реализации. В судебной практике имеют место случаи, когда судьи в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ возвращают материалы дела, если их передача не оформлена в виде определения должностного лица, к которому дело поступило на рассмотрение от должностного лица, составившего протокол.
Направление материалов дела от лица, составившего протокол, лицу, уполномоченному рассматривать дело, до их передачи судье фактически увеличивает период движения процессуальных документов и усложняет соблюдение пятидневного срока временного запрета деятельности.
Разрешая эту проблему, следовало бы исходить из того, что предварительное решение о том, достаточно ли назначения административного штрафа или имеется необходимость назначить административное приостановление деятельности за конкретное правонарушение, может принять только лицо, уполномоченное рассматривать дело, к которому оно поступило. Именно это должностное лицо знакомится с материалами дела и принимает решение о невозможности принятия дела к своему производству в связи с достаточностью оснований для назначения юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю административного приостановления деятельности.
Однако Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики за IV квартал 2005 г. (от 1 марта 2006 г.) специально разъяснил, что лицом, которое вправе принимать решение о передаче протоколов в суд и передавать такие протоколы, является непосредственно должностное лицо, составившее протоколы, а в случае его отсутствия - иное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ.
4. Соблюдение строгих процессуальных сроков, связанных с применением временного запрета деятельности и назначением административного приостановления деятельности, также становится проблематичным в тех случаях, когда при проведении проверки и составлении протоколов отсутствует законный представитель владельца опасного объекта, деятельность которого подлежит запрещению.
Согласно ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении и его подписания. Часть 2 ст. 25.4 КоАП РФ указывает, что законными представителями юридического лица являются только его руководитель или иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.
В развитие этих положений ст. 28.2 КоАП РФ Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ дополнена частью 4.1, согласно которой в случае неявки физического лица или законного представителя физического лица, законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. При этом новая часть статьи конкретно не указывает, о чем должно быть заранее извещено лицо: о дате и времени производства контрольных мероприятий или о дате и времени составления протокола (возбуждения производства по делу об административном правонарушении), а также какими документами должно подтверждаться такое извещение. То есть законодатель так и не определил, что же именно является надлежащим уведомлением или каковы критерии достаточности такого уведомления.
В этих условиях необходимо руководствоваться складывающейся судебной практикой. В частности, арбитражные суды различных инстанций неоднократно отмечали, что протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, только если лицу было сообщено о дате и времени составления протокола (см., например, п. 10, 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10).
Таким образом, при отсутствии законного представителя на объекте проверки должностное лицо выписывает уведомление об определенной дате и времени составления протокола и в большинстве случаев направляет его посредством почтовой связи. Все это значительно затягивает сроки составления протоколов об административном правонарушении и о временном запрете деятельности, передачи документов в суд, назначения административного приостановления деятельности. Учитывая имеющие место сложности с процедурой рассмотрения судьями дел этой категории, нередки случаи, когда производство по делу подлежит прекращению в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ.
5. Часть 5 ст. 29.6 КоАП РФ указывает, что дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Судебная практика показывает, что в большинстве случаев судьи по ряду причин не рассматривают в указанный срок дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности <5>.
--------------------------------
<5> Так, в отдельных районных судах города Москвы имеют место факты рассмотрения такой категории дел по истечении 30 и более дней после передачи суду материалов дела.
Нарушение судьями срока рассмотрения дел об административном приостановлении деятельности приводит к истечению пятидневного срока временного запрета деятельности и продолжению эксплуатации опасных объектов (осуществления опасной деятельности). При этом Кодекс не предусматривает возможности продления срока временного запрета деятельности или составления нового протокола.
Еще более сложная ситуация с временным запретом деятельности возникает, когда судья в порядке ст. 29.4 КоАП РФ возвращает протокол об административном правонарушении и иные материалы дела должностному лицу, составившему протокол, для устранения тех или иных недостатков. В таком случае пятидневный срок временного запрета деятельности также не подлежит продлению.
6. В отличие от должностных лиц надзорных органов, ранее самостоятельно приостанавливавших деятельность опасных объектов, судьи не обладают специальными знаниями и не могут заочно оценить фактическую опасность того или иного объекта или деятельности, - например, если требуются технические знания особенностей функционирования тех или иных устройств (электрооборудования, пожарной сигнализации, тепловых энергоустановок, грузоподъемных механизмов и т.п.) и возможных последствий нарушения нормативных требований.
Часть 2 ст. 29.10 КоАП РФ предусматривает, что при назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания. Ввиду того что органы исполнительной власти и их должностные лица, составившие протоколы, не являются участниками соответствующего производства по делу об административном правонарушении в судах общей юрисдикции, в судебных постановлениях в большинстве случаев отсутствует информация о способах административного приостановления деятельности. В таких постановлениях в резолютивной части содержится общая фраза о назначении виновному лицу административного приостановления деятельности без указания на то, что конкретно подлежит приостановлению и каким способом. В результате этого судебные приставы-исполнители фактически не могут исполнить постановление и нуждаются в дополнительных разъяснениях суда в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и положениями процессуальных кодексов. При этом законодательством не предусмотрен ускоренный порядок разъяснения исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, а также возможность перерыва в течение срока административного приостановления деятельности.
7. Срок временного запрета деятельности исчисляется с указываемого в протоколе момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Согласно ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности. При этом Кодекс не определяет, с какого момента исчисляется срок административного приостановления деятельности (с момента фактического приостановления деятельности, момента вынесения постановления, начала исполнительного производства и т.д.), в том числе тогда, когда дело рассмотрено по истечении 5 суток временного запрета деятельности.
Судьи в выносимых постановлениях разными способами указывают срок административного приостановления деятельности, но, как правило, не указывают его период. Точная информация о периоде временного запрета деятельности имеет важнейшее значение для последующего исполнения судебным приставом-исполнителем постановления (решения) суда, а также, в некоторых случаях, для исчисления срока приостановления действия лицензии в порядке ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
8. Согласно ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, назначившего административное приостановление деятельности. В случае если постановление по делу об административном правонарушении не было обжаловано или опротестовано в установленные сроки, оно направляется в орган, должностному лицу, уполномоченным приводить его в исполнение, в течение трех суток со дня его вступления в законную силу, а в случае рассмотрения жалобы, протеста - со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда или от должностного лица, вынесших решение.
Положения ст. 32.12 КоАП РФ о том, что постановление исполняется немедленно, касаются обязанностей судебного пристава-исполнителя, а не судьи. Поэтому на практике допускаются задержки с направлением постановлений (решений) о назначении административного приостановления деятельности в подразделения Федеральной службы судебных приставов. Сроки доставки корреспонденции почтовой связью, а также порядок распределения поступивших судебным приставам-исполнителям исполнительных документов также не способствуют фактической возможности своевременно применить административное приостановление деятельности.
Сами судебные приставы-исполнители не обладают специальными знаниями в тех сферах, в которых применяется этот вид наказания, и, как правило, затрудняются определить способ приостановления деятельности конкретного опасного объекта, для чего им приходится обращаться к должностным лицам, выявившим соответствующие правонарушения.
Таким образом, к тому времени, когда у судебного пристава-исполнителя появляется фактическая возможность исполнить постановление судьи, срок административного приостановления деятельности уже истекает <6>.
--------------------------------
<6> Так, например, по данным Московского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, ни одно из 60 вынесенных в 2007 г. постановлений о назначении административного приостановления деятельности не было принудительно исполнено.
9. В тех же случаях, когда деятельность опасного объекта приостанавливается, по истечении срока административного приостановления деятельности такой объект вновь продолжает работать вне зависимости от того, устранены нарушения или нет; для очередного прекращения деятельности опасного объекта необходимо снова соблюсти все указанные выше процедуры.
10. Еще больше сложностей возникает в связи с приостановлением действия лицензий и их аннулированием за нарушение лицом лицензионных требований и условий. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" порядок приостановления действия лицензии и ее аннулирование в настоящее время связан с привлечением лица к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности в указанном порядке.
Так, для того чтобы аннулировать соответствующую лицензию недобросовестной организации, нарушающей порядок захоронения опасных производственных отходов, лицензирующему органу необходимо соблюсти всю указанную процедуру временного запрета деятельности, административного приостановления деятельности, приостановить лицензию, повторно провести проверку устранения выявленных нарушений, а также второй раз обратиться в суд, который уже вынесет решение об аннулировании лицензии.
Кроме того, не все виды грубых нарушений условий лицензии (специального разрешения), подпадающие под диспозицию, например, ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, являются основанием для назначения административного приостановления деятельности, а следовательно, не за все виды грубых нарушений условий лицензии можно ее приостанавливать или аннулировать.
Проведенный анализ законодательства и практики применения должностными лицами временного запрета деятельности и назначения судьями административного приостановления деятельности выявляет многочисленные проблемы в процессуальном порядке их применения.
Большая их часть вытекает из того, что не только временный запрет деятельности, но и административное приостановление деятельности по своему характеру являются мерами пресечения, цель которых заключается в немедленном пресечении наиболее опасных правонарушений. Разделение полномочий по приостановлению эксплуатации опасных объектов (опасной деятельности) на два вида принудительных мер, на наш взгляд, является достаточно условным и нецелесообразным. Непосредственно использование таких пресекательных полномочий должно осуществляться должностными лицами органов исполнительной власти во внесудебном порядке. Учитывая неразрешимые сложности, возникающие с приостановлением деятельности объектов, имеющих нескольких сособственников, временный запрет деятельности и административное приостановление деятельности не должны быть связаны с производством по делу об административном правонарушении, а осуществляться в качестве единой меры административного пресечения, применяемой в отношении объекта, но не лиц, которым он принадлежит.
Таким образом, следует отметить значительные сложности в деятельности должностных лиц, осуществляющих надзорные полномочия, по немедленному пресечению функционирования опасных объектов. Законом ныне установлен такой порядок пресечения наиболее опасных нарушений, соблюдение которого значительно уменьшает результативность деятельности надзорных органов по защите важнейших ценностей. Такое состояние законодательства и правоприменительной практики приводит к осознанию гражданами и организациями безнаказанности при осуществлении ими незаконной деятельности в различных областях общественных отношений.
Складывающуюся ситуацию с порядком защиты жизни и здоровья людей, иных охраняемых законом интересов в ситуациях, когда необходимо немедленно устранить опасность, следует считать недопустимой с точки зрения современных стандартов безопасности личности, общества и государства. Все это диктует необходимость внесения изменений в действующее законодательство, регулирующее порядок применения временного запрета деятельности и назначения административного приостановления деятельности.
Автор: Д.С. Дубровский
Источник: «Административное право», 2008, №1