В условиях проведения правовой реформы актуальным является исследование полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений. В п. 2 ст. 11 ЗК РФ <1> содержится не исчерпывающий перечень их полномочий, в связи с чем необходимо использовать многочисленные нормативные правовые акты. Это приводит к тому, что органы местного самоуправления нередко выходят за рамки дозволенного и принимают муниципальные правовые акты, противоречащие действующему федеральному законодательству.
Так, администрацией г. Норильска было принято Постановление N 1508 от 19.08.2004 "О приостановлении приема документов на предоставление земельных участков для строительства, увеличения площади и временную установку объектов торговли, досуга, общепита складского хозяйства". В п. 1 Постановления Комитету по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Норильска предписано прекратить прием документов на предоставление земельных участков, в том числе под строительство, для временной установки объектов торговли, до утверждения градостроительной документации муниципального образования. Изложенное противоречит положениям п. 1 ст. 31 и п. 1 ст. 34 ЗК РФ, которые не закрепляют полномочия органов местного самоуправления по приостановлению приема документов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52. Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 763, N 30. Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17, N 17. Ст. 1782, N 23. Ст. 2380, N 27. Ст. 2881, N 31. Ст. 3453, N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279, ст. 5282, N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. 23, ст. 24, N 10. Ст. 1148, N 21. Ст. 2455, N 26. Ст. 3075.
Основными нормативными правовыми актами, определяющими полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, включая и полномочия в сфере регулирования этих отношений, являются: Земельный, Градостроительный кодексы РФ <2>, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<2> П. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16, N 30. Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, N 1. Ст. 2, N 23. Ст. 2380, N 31. Ст. 3442, N 50. Ст. 5279, N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. 21, N 21. Ст. 2455.
<3> П. 20 ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484, N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ст. 9, N 1. Ст. 12, ст. 17, ст. 25, ст. 37, N 17. Ст. 1480, N 27. Ст. 2708, N 30. Ст. 3104, ст. 3108, N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 17, N 6. Ст. 636, N 8. Ст. 852, N 23. Ст. 2380, N 30. Ст. 3296, N 31. Ст. 3427, N 43. Ст. 4412, N 49. Ст. 5088, N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 21, N 18. Ст. 2117, N 21. Ст. 2455, N 25. Ст. 2977.
В соответствии с п. 4 ст. 2 ЗК РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Подобная норма содержится и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящем к полномочиям органов местного самоуправления принятие уставов и муниципальных правовых актов, в том числе регулирующих земельные отношения.
Согласно п. 1 ст. 8 и ст. 30 Градостроительного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие правил землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения публичных слушаний при утверждении правил землепользования и застройки. Перечисленные нормативные правовые акты определяют режим использования земель в муниципальных образованиях, и таким образом органы местного самоуправления регулируют земельные отношения. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления регулируют земельные отношения в соответствии с полномочиями, которые прямо закреплены в федеральном законодательстве, возможно и принятие муниципальных правовых актов, не указанных в законодательстве, но без которых невозможно применение федерального законодательства в муниципальном образовании. В любом случае принятие муниципальных правовых актов должно осуществляться в соответствии с Конституцией, федеральными законами, законами субъектов РФ, а также подзаконными нормативными актами Федерации и субъектов РФ.
Принятые муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, должны отвечать признаку нормативности, то есть должны быть направлены на регулирование отношений неопределенного круга лиц, подлежать опубликованию в установленном порядке и т.д. И в этом аспекте их следует отличать от других актов, не имеющих нормативного содержания, - актов применения (например, распоряжение главы администрации о предоставлении земельного участка).
В ст. 11 ЗК РФ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Определяя полномочия органов местного самоуправления, в ст. 11 ЗК РФ законодатель использует формулировку "иные полномочия". По смыслу данной нормы к иным полномочиям следует отнести, например, полномочия в сфере муниципального земельного контроля, платы за землю и т.д., включая регулирование соответствующих отношений.
В п. 2 ст. 72 ЗК РФ установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Действие муниципального правового акта, определяющего порядок осуществления контроля, будет ограничиваться пределами муниципального образования и распространяться на все земли в пределах муниципального образования, вне зависимости от формы собственности (государственной, муниципальной или частной) на них.
Следует отметить, что муниципальный земельный контроль в соответствии с ЗК РФ осуществляется только за использованием земель, полномочия по осуществлению контроля за охраной земель органам местного самоуправления не предоставлены. Муниципальные правовые акты по земельному контролю регламентируют процедуру проведения проверок за использованием земель в пределах муниципального образования и определяют орган управления, осуществляющий контроль за использованием земель. Например, решением Саратовской городской Думы от 31 мая 2007 г. N 18-163 "О положении о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Саратов" органом управления, осуществляющим земельный контроль, определяется структурное подразделение администрации г. Саратова - Комитет по земельным ресурсам.
Распространенными являются случаи, когда органы местного самоуправления при определении данного органа управления делегируют полномочия с нарушением порядка, установленного законодательством. В качестве примера можно привести случаи, когда органы местного самоуправления муниципального района вмешиваются в полномочия органов местного самоуправления поселений или городского округа. Так, Постановлением администрации Кантемировского муниципального района Воронежской области от 15 мая 2006 г. N 184 "Об утверждении уполномоченного органа по проведению муниципального земельного контроля" был утвержден орган управления по проведению муниципального земельного контроля - администрация Кантемировского муниципального района. Таким образом, нарушаются положения, которые определены в п. 20 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно осуществление контроля за использованием земель относится к вопросам местного значения поселения.
Органы местного самоуправления, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, своими нормативными правовыми актами могут устанавливать публичные сервитуты. Необходимо обратить внимание на то, что установление сервитута связано с ограничением права пользования земельным участком, полномочия собственника по распоряжению им не ограничиваются. Суть ограничения права состоит в том, что полномочие пользования осуществляется и собственником земельного участка, и лицом, в интересах которого установлен сервитут, в силу местоположения земельного участка, особенностей его правового режима и пр. В ЗК РФ определены основания для установления публичного сервитута в тех случаях, когда это необходимо для муниципальных нужд или населения: проход или проезд через земельный участок; использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведение дренажных работ на земельном участке; забор воды и водопой; прогон сельскохозяйственных животных через земельный участок и т.д. При установлении сервитута для прогона сельскохозяйственных животных в акте органа управления должен быть описан конкретный земельный участок, а следовательно, этот акт не будет соответствовать требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, в которых отсутствует норма права. Принятый муниципальный нормативный правовой акт в этом случае устанавливает сервитут, но не регулирует земельные отношения.
В силу п. 1 ст. 33 ЗК РФ представительные органы местного самоуправления должны определить предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства. Единого подхода к определению норм предоставления земельных участков нет. В целом можно сказать, что нормы предоставления земельных участков на территории населенных пунктов определяются с учетом свободных земель и потребности в них. Так, Воронежская городская Дума решением от 16.05.2007 N 91-11 "Об установлении предельных (максимальных, минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства на территории городского округа города Воронежа" установила следующие предельные максимальные размеры земельных участков:
- Для ведения личного подсобного хозяйства - 0,1 гектара.
- Для индивидуального жилищного строительства - 0,08 гектара.
- Для индивидуального жилищного строительства на землях, требующих рекультивации, - 0,1 гектара.
Минимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель:
- Для ведения личного подсобного хозяйства - 0,03 гектара.
- Для индивидуального жилищного строительства - 0,03 гектара.
В Ярославле, например, при определении норм предоставления земельных участков сделана привязка к экономическим зонам, и размер выделяемого земельного участка зависит от его территориального расположения. В центральной зоне города максимальная площадь земельного участка устанавливается в пределах от 200 кв. м до 400 кв. м, в других районах города максимальная площадь может достигать 800 кв. м.
Изложенные выше полномочия органы местного самоуправления осуществляют независимо от формы собственности на землю, и действие принятых ими нормативных правовых актов распространяется на все земельные участки в пределах муниципального образования. В отдельных случаях органы местного самоуправления вправе регулировать земельные отношения только в отношении земель, являющихся их собственностью. Например, органы местного самоуправления обладают полномочиями по регулированию отношений, связанных с взиманием арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставляемые на правах аренды гражданам и юридическим лицам.
В соответствии с п. 3 ст. 65 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности, устанавливаются органами местного самоуправления. Подобное регулирование арендных отношений не позволяет рассматривать арендную плату как разновидность налогового платежа. А.А. Ялбулганов по этому поводу отмечает, что размер арендной платы хотя и устанавливается нормативно-правовыми актами, но это не меняет ее юридической природы, она не приобретает налогового характера <4>. Вместе с тем нельзя не отметить, что наличие в отношениях, связанных с арендой земель, являющихся муниципальной собственностью, властного регулирования, а также направленность арендных платежей на дополнение статей бюджетов отражает финансово-правовую составляющую указанных отношений.
--------------------------------
<4> См: Ялбулганов А.А. Правовое регулирование земельного налога в РФ: Дис. канд. юрид. наук. МГИМО (университет) МИД РФ. М., 1996. С. 5.
Таким образом, органы местного самоуправления имеют полномочия самостоятельно регулировать земельные отношения. Принятые ими нормативные правовые акты выступают неотъемлемой частью системы земельного законодательства России. В связи с характерной новизной проблем, связанных с определением полномочий данных органов управления в области регулирования земельных отношений, необходимо их исследование.
Автор: Бобылев А.О.