Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) расширил перечень способов защиты. Наряду с привычным оспариванием нормативных правовых актов и решений в закон была включена возможность заявить требование об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий (п. 4 ч. 1 ст. 124 КАС РФ). Пока эта новелла не привлекла особенного внимания исследователей, а судебная практика по данному вопросу весьма скудная. Однако, по нашему мнению, такие иски найдут применение в резонансной сфере городских конфликтов.
Изобилие споров по поводу пространства логично для современного города. Он является территорией конфликта в принципе, ибо находится в постоянном развитии. Большое количество людей вынужденно контактирует друг с другом на ограниченных фрагментах городской ткани. Это приводит к ежедневным противостояниям, заметным на страницах средств массовой информации и в телевизионных сюжетах. И необходима адекватная процедура для того, чтобы конфликты разрешались справедливо. Согласимся с В.В. Ярковым, указывающим, что "законодатель призван ограничить злоупотребления на городской территории и дать жителю возможность для защиты своих прав" <1>.
--------------------------------
<1> Ярков В.В. Вступительная статья // Медведев И.Р. Разрешение городских конфликтов. М.: Инфотропик Медиа, 2017. С. VIII.
На взгляд автора, иски об обязании административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий являются прогрессивным способом защиты, так как при разумном использовании позволяют решать городские проблемы сразу для множества жителей. Практику по ним можно отнести к направлению, иногда называемому в литературе "стратегической литигацией" ("стратегическим судопроизводством", "стратегической правозащитой", "литигацией влияния"), - представлению интересов по делам, успешный итог разбирательства по которым может привести к системным реформам <2>. Такие иски - не просто разовые "акции". Они характеризуются "процессуально-политической" целью: обратить внимание судов и общественности на типовые городские ситуации, угрожающие какой-либо категории горожан, и создать важный прецедент. Это могут быть, к примеру, выдача разрешений на строительство без публичных слушаний, отказы в предоставлении государственных и муниципальных услуг <3> из-за неверного толкования закона, наличие небезопасных пешеходных переходов и т.п.
--------------------------------
<2> Pursuing the Public Interest. A Handbook for Legal Professionals and Activists / Edited by Rekosh E., Buchko K., Terzieva V. New York: Columbia University School of Law, 2001. P. 81 - 82, 106; Султанов А.Р. Европейские правовые стандарты, уроки истории и правоприменительная практика. М.: Статут, 2012 (раздел "Уроки судебных процессов ограничения свободы выражения мнений и свободы совести").
<3> Харинов И.Н. Административно-правовые споры в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: правовая природа, разновидности, особенности порядка рассмотрения // Российская юстиция. 2016. N 2. С. 56 - 59.
Позитивный эффект новеллы КАС РФ видится прежде всего в том, что в таких делах прекратят видеть нечто нетривиальное. К сожалению, в ряде регионов сложилась стереотипная практика, согласно которой этот способ защиты, в том числе для неопределенного круга лиц, считался ненадлежащим ("суд не вправе обязать орган местного самоуправления воздержаться от совершения действий в будущем") <4>. Теперь подобная аргументация должна исчезнуть из судебных мотивировок ввиду прямого противоречия положениям КАС РФ.
--------------------------------
<4> Определение Нижегородского областного суда от 17 июня 2015 г. по делу N 33-5780/2015. URL: http://sudact.ru/regular/doc/1YfkF2Xr9Zgl/; решение Нижегородского районного суда Нижнего Новгорода от 21 января 2015 г. по делу N 2-1379/2015. URL: http://sudact.ru/regular/doc/OM5Kj6IOqpg6/; решение Нижегородского районного суда Нижнего Новгорода от 10 августа 2015 г. по делу N 2-9049/2015.
Одним из благодатных направлений использования п. 4 ч. 1 ст. 124 КАС РФ, скорее всего, станут иски с требованием обязать ответчика воздержаться от совершения действий по строительству. Значительная часть городских конфликтов возникает вследствие физической модификации территории (создание новых объектов, реконструкция, редевелопмент). Приведем кейс в городе Оби Новосибирской области, где именно в порядке КАС РФ было заявлено требование к городской администрации воздержаться от совершения действий по строительству ливневой канализации (паводкового водосбросного канала, мелиоративных работ) на участке между домами. Истец указал, что строительные работы начались, хотя экспертиза проектной документации при создании постоянного паводкового водосбросного канала и водопропускной трубы из одного водного объекта - озера Козловское в другой водный объект - пойму реки Власиха не проводилась, декларация безопасности гидротехнического сооружения на момент его возведения отсутствовала, что является нарушением федерального законодательства. Это создало угрозу подтопления жилой застройки и загрязнения единственного доступного источника питьевой воды. Согласно показаниям свидетелей, на местности имеется затопление огородов, погребов, приходят в негодность фундаменты домов, участки заболочены. Суд согласился с тем, что ввод в эксплуатацию указанного гидротехнического сооружения может привести к негативным, в том числе социальным, последствиям, возведение объекта и его эксплуатация возможны исключительно с соблюдением всех предусмотренных законом процедур, в том числе после соответствующих исследований. Суд признал незаконным выданное администрацией города разрешение на производство земляных работ и возложил на нее обязанность не производить работы по окончанию строительства данного гидротехнического сооружения и не осуществлять ввод его в эксплуатацию без соблюдения действующего в Российской Федерации водоохранного законодательства <5>.
--------------------------------
<5> Решение Обского городского суда Новосибирской области от 23 ноября 2016 г. по делу N 2А-585/2016.
На взгляд автора, в данном деле требование об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий заявлено правомерно. Во-первых, строительство уже началось. То есть речь не идет о столь нелюбимой судами абстрактной угрозе нарушения прав (хотя и ее было бы также достаточно), а о конкретных действиях, приведших к последствиям, которые можно подтвердить допустимыми средствами доказывания. Во-вторых, нарушен определенный корпус правовых норм (Водный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений"). Это концептуально отвечает идеям Д.Б. Абушенко <6> о том, что предъявление иска об обязании воздержаться от совершения определенных действий должно быть вызвано противоправным поведением административного ответчика, соответственно, у истца есть право требовать пресечения указанных действий.
--------------------------------
<6> Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016 (автор комментария к гл. 12 - Д.Б. Абушенко).
Другим важным видом исков об обязанности воздержаться от совершения определенных действий должны стать требования о защите прав инвалидов в городской среде. В современной урбанистической повестке вопросам доступности среды для маломобильных групп граждан посвящается большой объем текстов. Это касается как собственно аспектов их самостоятельного передвижения и ориентирования в городе, так и получения услуг. Принципы и элементы безбарьерного каркаса территории закреплены в "СП 140.13330.2012. Свод правил. Городская среда. Правила проектирования для маломобильных групп населения" <7> и могут быть основой для предъявления исков в суд. Так, по одному из дел 2013 г. истец - инвалид второй группы обратился в суд с иском к магазину о понуждении к совершению действий, в котором просил снести разгрузочную площадку (рампу) и ограждающее устройство для контейнеров с мусором, располагающихся у торца дома, восстановить срезанную часть тротуара, направить в администрацию города определение о недопустимости размещения торговых точек, мешающих въезду спецтранспорта во дворы. В удовлетворении иска было отказано со ссылкой на упоминавшийся выше тезис о ненадлежащем способе защиты <8>. Тем не менее после вступления в силу КАС РФ мы считаем такое требование правомерным. Его можно переформулировать: потребовать обязать администрацию города воздержаться от согласования размещения торговых точек в местах, препятствующих проезду спецтранспорта. Думается, что поток подобных заявлений сможет положительно повлиять на городское пространство в плане доступности среды.
--------------------------------
<7> Утвержден и введен в действие Приказом Госстроя от 27 декабря 2012 г. N 122/ГС.
<8> Определение Нижегородского областного суда от 25 июня 2013 г. по делу N 33-5684/2013. URL: http://oblsudnn.ru/index.php/sud_delo/?G_V=3&G_case=3&H_link=33-5684/2013.
Немаловажной мы полагаем и подачу исков по п. 4 ч. 1 ст. 124 КАС РФ в связи с городскими конфликтами в сфере проведения публичных мероприятий. Сегодня судебная практика по данным вопросам весьма противоречива, а жители сталкиваются с большим количеством отказов в согласовании собраний (митингов) и репрессивных санкций <9>. Это также относится к комфортности пространства, поскольку горожанин вправе использовать территорию для любых спонтанных активностей, в том числе политических. Приведем положительную практику одного из городов Московской области.
--------------------------------
<9> Медведев И.Р. Разрешение городских конфликтов. М.: Инфотропик Медиа, 2017. С. 224 - 230.
В. обратился в суд с административным иском к администрации городского поселения Сергиев Посад о признании решения об отказе в проведении публичного мероприятия незаконным, понуждении устранить допущенные нарушения. Указал, что им были поданы уведомления о проведении пикета в администрацию, ему было отказано в проведении пикетов в связи с тем, что место проведения пикета, заявленное в уведомлении, не является специально отведенным для таких целей (в непосредственной близости от железнодорожного вокзала) и не входит в "перечень мест" <10>. Истец просил признать незаконными решения администрации об отказе в согласовании проведения пикета; обязать администрацию согласовать проведение публичного мероприятия; обязать администрацию воздержаться от совершения действий, которые приведут к нарушению его прав на проведение публичного мероприятия. Суд удовлетворил заявление со следующей формулировкой: "Конкретизировать действия, которые могут повлечь нарушение прав административного истца, не представляется возможным. Таким образом, устранением нарушений прав административного истца в судебном порядке применительно к рассматриваемому делу будет обязание административного ответчика согласовать проведение публичных мероприятий и не чинить препятствий в проведении пикета согласно поданных уведомлений" <11>, т.е. буквально "воздержаться от действий по воспрепятствованию" в проведении пикета. Заметим, что обоснование вывода о разрешении публичного мероприятия можно искать не только в традиционных ссылках на ст. 31 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, но и в работах теоретиков постструктурализма. Американский философ Дж. Батлер предполагает, что, когда люди собираются на улице, на площади или в других публичных пространствах (включая виртуальные), они осуществляют свое множественное, перформативное право являться, право, которое утверждает и размещает тело внутри политического поля <12>. Таким образом, современный горожанин может требовать от властей воздержаться от действий, мешающих реализации права доступа к городским платформам, в нашем случае в порядке КАС РФ.
--------------------------------
<10> Распоряжение ГУТП МО от 14 августа 2014 г. N 4 "Об определении единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест на территории Московской области".
<11> Решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 24 августа 2016 г. по делу N 2А-5280. См. также: решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 17 августа 2016 г. по делу N 2А-5229/2016.
<12> Батлер Дж. Заметки к перформативной теории собраний // Syg.ma. Издательство Ad Marginem. URL: https://syg.ma/@sygma/dzhudit-batlier-zamietki-k-pierformativnoi-tieorii-sobranii.
Существенный потенциал для заявлений по п. 4 ч. 1 ст. 124 КАС РФ открылся в связи с появлением московской программы реновации жилого фонда <13>. Программа содержит пополняемый перечень многоквартирных домов первого периода индустриального домостроения и аналогичных им по характеристикам конструктивных элементов многоквартирных домов, в отношении которых будет осуществляться реновация (всего около 5 000 домов). Полагаем, что при наличии опасений в отношении того, что дом может появиться в перечне без ведома жильцов, они вправе подать административный иск с требованием обязать ответчика воздержаться от включения дома в программу реновации.
--------------------------------
<13> Постановление Правительства Москвы от 1 августа 2017 г. N 497-ПП "О Программе реновации жилищного фонда в городе Москве".
Из других типичных для города конфликтных ситуаций, где мог бы пригодиться исследуемый иск, мы можем выделить:
- иски к городской администрации о понуждении воздержаться от совершения действий по сносу торговых павильонов. Наиболее резонансным конфликтом такого рода была "ночь длинных ковшей" в Москве в 2016 г., когда в административном порядке снесли более сотни объектов, значительная часть которых не была предметом судебных разбирательств <14>. В качестве обоснования истцы должны привести наличие информации о возможном сносе, свидетельствующей о наличии явной угрозы причинения имущественного ущерба ("...истцу стало известно, что ответчик принял решение произвести за свой счет снос торгового павильона на указанном выше земельном участке, находящегося у него в аренде на условиях бессрочности. При этом самого решения ответчика ему никто не вручал. По неизвестной ему причине снос... не состоялся, но указанные действия могут быть совершены ответчиком в любой момент... Просит обязать ответчика воздержаться от совершения действий по сносу его торгового павильона до соблюдения досудебного порядка расторжения договора аренды либо признания договора аренды между ними незаключенным или расторгнутым") <15>;
--------------------------------
<14> Багаев В. "Ночь длинных ковшей" в документах // Zakon.ru. 20.02.2016. URL: https://zakon.ru/blog/2016/2/20/noch_dlinnyh_kovshej_v_dokumentah_kakie_bumazhki_podtverzhdali_prava_sobstvennikov_snesennyh_postroek.
<15> См., например: Определение Арзамасского городского суда Нижегородской области от 10 декабря 2018 г. по делу N 2-2887/2018.
- заявления с требованиями воздержаться от совершения действий по ограничению допуска к территориям общего пользования (например, к береговой полосе водного объекта);
- заявления к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) с требованиями воздержаться от совершения действий по изменению вида разрешенного использования земельного участка, к Кадастровым палатам Росреестра с требованиями воздержаться от совершения действий по снятию участка с кадастрового учета.
Отметим, что большинство из приведенных в статье возможных категорий заявлений могут быть групповыми исками, если все члены группы избрали одинаковый способ защиты своих прав <16>. "Массовость" в подобных делах, без сомнения, сделает судебную защиту эффективнее. Мы надеемся, что появление в КАС РФ возможности подавать заявления об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий вдохновит горожан и окажет долгосрочный стимулирующий эффект в сфере градозащиты.
--------------------------------
<16> Ярков В.В. Групповой иск в административном судопроизводстве: краткий комментарий // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 11. С. 52 - 58.
Литература
1. Медведев И.Р. Разрешение городских конфликтов / И.Р. Медведев. М.: Инфотропик Медиа, 2017. 372 с.
2. Султанов А.Р. Европейские правовые стандарты, уроки истории и правоприменительная практика / А.Р. Султанов. М.: Статут, 2012. 335 с.
3. Харинов И.Н. Административно-правовые споры в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг: правовая природа, разновидности, особенности порядка рассмотрения / И.Н. Харинов // Российская юстиция. 2016. N 2. С. 56 - 59.
4. Ярков В.В. Групповой иск в административном судопроизводстве: краткий комментарий / В.В. Ярков // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 11. С. 52 - 58.
5. Ярков В.В. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства РФ (постатейный, научно-практический) / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. 1295 с.
Автор: И.Р. Медведев