Российские надзорные органы вне зависимости от их принадлежности к какой-либо структуре вызывают постоянный дискомфорт у представителей бизнеса всех "мастей".
Так уж получается, что вести бизнес в соответствии с законом у нас не всегда возможно, да и вообще, наверное, везде это не всегда возможно, все учатся или ошибаются, но если в развитых странах бизнес знает, чего ждать от надзорных органов, в частности тех санкций, которые предусмотрены законом, то в России надзорные органы могут работать по-разному.
Надзорные органы, с одной стороны, могут выдавать предписания для исполнения и могут привлекать юридических лиц к ответственности, определенной законом, но с другой стороны, когда предписание по факту неисполнимо, коррупционеры могут вымогать взятки с обещанием "закрыть глаза" на что-либо.
Откровенно говоря, такое положение вещей крайне прискорбно, поскольку ставит бизнес на грань выживания, когда не знаешь, чего ждать завтра.
Другое дело, есть только закон и точка, и при таких условиях бизнес может планировать свою деятельность и прогнозировать результат.
Конечно, при таком положении вещей виноваты не только и не столько те, кто вымогает взятки, а также сами представители бизнеса, которые занимаются приспособленчеством путем коррумпирования тех или иных чиновников.
Просто бизнес привык давать, и все тут, а ведь есть другой путь, который давно известен всем, но почему-то этот путь не особенно пользуется популярностью у бизнесменов.
Речь идет о судебных тяжбах с надзорными органами, и если кому-то невдомек, то надо бы знать, что существует огромная масса судебной практики по оспариванию предписаний и постановлений надзорных органов.
Но поскольку надзорных органов не счесть, то хотелось бы остановиться на наиболее сложных проблемах для бизнеса, о которых речь идет последние годы, в частности на легализации якобы самовольных построек, которые являются объектом пристального внимания надзорных органов.
Всем известна следующая проблема. Для развития бизнеса зачастую необходимы новые сооружения, так или иначе позволяющие бизнесу двигаться вперед.
С этой целью компании переоборудуют свои площади. Проходит время, и к ним приходят надзорные органы, которые выносят предписание, например, эксплуатировать помещение при наличии оформленного в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Но поскольку бизнес проводит переоборудование помещения, значит, и не было разрешения на строительство, а из этого следует, что нельзя получить разрешение на ввод в эксплуатацию объекта.
И что делать? Остановить бизнес? Выгнать из помещения арендаторов? А кто будет оплачивать убытки бизнесу и т.д.?
В настоящей статье предлагаю исследовать вопрос, касающийся перспектив обжалования предписаний надзорных органов в судебном порядке, в частности предписаний, выданных органами строительного надзора, и по результатам сделать некоторые выводы.
Вопрос: для чего?
Ответ: для того чтобы каждый бизнесмен не посыпал голову пеплом преждевременно и не бежал искать незаконные пути выхода из сложившейся ситуации.
ПРОЦЕДУРА ПРИЗНАНИЯ ОБЪЕКТОВ САМОВОЛЬНЫМИ ПОСТРОЙКАМИ НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОГО РЕГИОНА
Признание объекта недвижимости самовольной постройкой является процедурой, которая предусмотрена законодательством, поскольку для этого необходимо законодательное обоснование.
Если посмотреть на Москву, то процедура признания объекта самовольной постройкой основана, помимо всего прочего, на положениях Постановления Правительства Москвы от 31.05.2011 N 234-ПП "Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы" (вместе с "Положением о Городской комиссии по пресечению самовольного строительства", "Положением об Окружной комиссии по пресечению самовольного строительства", "Регламентом взаимодействия Городской и окружных комиссий по пресечению самовольного строительства в ходе работ по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы").
САМА ПРОЦЕДУРА СЛЕДУЮЩАЯ
После выявления самовольной постройки (реконструкции) информация в 3-дневный срок направляется в Мосгосстройнадзор, который в пятидневный срок привлекает застройщика к ответственности и выдает ему предписание для исполнения.
Как правило, предписание звучит так: "Эксплуатировать объект при наличии разрешения на ввод в эксплуатацию".
В случае продолжения работ (нарушений) на объекте Мосгосстройнадзор обращается в суд с требованием привлечь застройщика к административной ответственности.
Следует учесть, что административная ответственность в самом жестком варианте для юридического лица может выражаться в приостановлении деятельности компании на срок до девяноста дней.
Если застройщиком недостатки не устранены, в том числе после судебных процедур, то Мосгосстройнадзор обращается в Департамент городского имущества города Москвы.
Департамент городского имущества города Москвы, в свою очередь, в 10-дневный срок направляет в суд исковое заявление о сносе самовольной постройки.
В случае отказа судом в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки департамент обращается в суд с иском о взыскании с собственника земельного участка неосновательного обогащения - денежных средств, которые подлежали уплате за снятие в установленном порядке запрета на осуществление строительства (реконструкции).
Другими словами, процедура прописана и данная процедура работает и опробована в полной мере департаментом, что подтверждается многочисленными сносами самовольных построек на территории города.
ЧТО ЖЕ ОСТАЕТСЯ ДЛЯ БИЗНЕСА?
А у бизнеса не так уж много законных вариантов, по крайней мере в Москве.
Первый вариант. Попробовать легализовать самовольную постройку через Градостроительно-земельную комиссию (ГЗК) города Москвы с обязательной уплатой штрафа.
Указанная процедура регулируется Постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 N 1019-ПП (ред. от 11.08.2017) "О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы" (вместе с "Положением о Градостроительно-земельной комиссии города Москвы").
Процедура легализации самовольной постройки в административном порядке следующая.
1. Подача заявления в Государственную инспекцию по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (ГИН):
- подготовка и подача технического заключения и необходимого пакета документов;
- ГИН самостоятельно запрашивает документы, необходимые для проведения заседания ГЗК, в различных инстанциях.
2. Проведение заседания Градостроительно-земельной комиссии города Москвы по вопросу возможности сохранения и легализации самостроя.
3. Рассмотрение вопроса целесообразности сохранения объекта в существующих объемах на совместной комиссии ГИН и Департамента городского имущества города Москвы. Получение заключений ГИН и ДГИ, предварительный расчет компенсационного штрафа, подлежащего уплате в бюджет города Москвы.
4. В случае положительного решения комиссии на основании ее решения есть возможность оформить разрешительную документацию и разрешение на строительство (реконструкцию) здания, после чего получить разрешение на ввод в эксплуатацию.
5. Получение выписки из протокола заседания ГЗК о принятом решении относительно целесообразности сохранения объекта в существующих объемах с утвержденным размером компенсационного штрафа.
6. Проведение дальнейших действий по легализации с целью получения разрешения на ввод в эксплуатацию.
ВЫВОД: процедуру провести возможно, но размер штрафа может составлять от нескольких сотен тысяч рублей до нескольких миллионов рублей, а то и десятков миллионов рублей, что зачастую для бизнеса является неподъемной ношей.
Второй вариант. Последовательное обжалование действий надзорных органов и их актов в судебном порядке, о чем подробно и пойдет речь ниже.
ОСПАРИВАНИЕ ПРЕДПИСАНИЙ И ПОСТАНОВЛЕНИЙ В СУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ
Предписания надзорных органов являются началом проблем бизнеса, когда, как всегда неожиданно, встает вопрос, что делать.
А делать необходимо следующее.
Прежде всего необходимо обратиться к юристам, которые смогут оценить перспективу судебного спора с надзорным органом, и если она есть, то вперед на полных парах.
По результатам проверки выносится протокол об административном правонарушении, следствием чего в дальнейшем будет постановление о привлечении должностного лица и компании к административной ответственности.
На обжалование постановления об административной ответственности в суд отводится десять дней, так что здесь надо реагировать оперативно и обжаловать постановление.
Далее обжалуем само предписание надзорного органа в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.
Следует особенно подчеркнуть, что исковое заявление подается в арбитражный суд с требованием признать незаконным предписание надзорного органа (обжалование ненормативного акта) и с уплатой государственной пошлины в размере трех тысяч рублей.
Вместе с подачей искового заявления подаем ходатайство в суд о приостановлении действия предписания на основании ч. 3 ст. 199 АПК РФ.
К ходатайству о приостановлении действия предписания необходимо приложить доказательства, свидетельствующие о том, что непринятие обеспечительной меры может привести к причинению значительного ущерба для заявителя (ч. 2 ст. 90 АПК РФ).
Госпошлина за ходатайство о приостановлении действия предписания составляет три тысячи рублей.
Само исковое заявление необходимо подготовить с учетом конкретных обстоятельств и судебной практики.
Положительная судебная практика по обжалованию предписаний есть, но если учитывать последнюю, то необходимо обратить внимание на правовую позицию арбитражного суда, изложенную в Апелляционном постановлении 9-го апелляционного арбитражного суда от 09.06.2018 N А40-252569/17 и Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 23.08.2018 по делу N А40-252569/2017.
Согласно указанным Постановлениям суда в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов госорганов, входят проверка соответствия акта закону, проверка факта нарушения актом прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления.
На основании ч. 1 ст. 54 ГСК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства и реконструкции объектов капитального строительства.
Согласно ч. 2 ст. 54 ГСК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка: 1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов и проектной документации; 2) наличия разрешения на строительство; 3) выполнения требований ч. 2 и 3 ст. 52 ГСК РФ.
В соответствии с ч. 7, 8 ст. 54 ГСК РФ не допускается иных видов государственного надзора при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Кодексом. Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в РФ".
Если в результате проведения проверки актом будет установлено, что работы по строительству и реконструкции не ведутся, а здание эксплуатируется, то отсутствуют и законные основания для проведения строительного надзора.
Порядок эксплуатации здания не относится в соответствии со ст. 54 ГСК РФ к вопросам строительного надзора, а следовательно, орган строительного надзора не вправе проводить проверки вне рамок строительного надзора и давать предписания, не относящиеся к его компетенции, что прямо запрещено подпунктом 1 ст. 15 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ.
Другими словами, если надзорный орган занялся несвойственными ему функциями, то суд обязательно отменит данное предписание, но это не значит, что проблемы бизнеса позади, поскольку далее следует рассмотрение иного иска, например иска Департамента городского имущества г. Москвы о сносе самовольной постройки.
ПЕРЕОБОРУДОВАНИЕ ИЛИ РЕКОНСТРУКЦИЯ? СНОС САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Вышеуказанный вопрос не является праздным, и зачастую у суда возникают сложности при разрешении этого вопроса, а ведь именно от разрешения этого вопроса зависит и решение суда о сносе самовольной постройки.
Если суд сочтет, что компания совершила переоборудование помещения, то здесь возможен отказ в удовлетворении иска на основании, если говорить о Москве, действовавшего до 28.11.2011 Постановления Правительства Москвы от 16.08.2005 N 621-ПП "О порядке оформления и выдачи в режиме одного окна документации на проведение работ по перепланировке, переоборудованию, реконструктивным работам на объектах нежилого назначения, по капитальному ремонту, ремонту и покраске фасадов зданий, строений и сооружений, по благоустройству и использованию территории".
Но это возможно, если разрешительная документация на переоборудование получена до вышеуказанной даты.
Как правило, в рамках таких процессов суд по ходатайству заинтересованного лица назначает экспертизу, перед которой ставится вопрос о том, что компанией было проведено переоборудование или реконструкция.
Если эксперты установят, что проведено переоборудование, то работаем дальше и забываем о претензиях департамента на какое-то время, но если экспертиза установит, что это реконструкция, то у суда появляется возможность вынести решение о сносе самовольной постройки.
Но и тут не все так просто, поскольку в данном случае возможно заявить встречный иск о признании права собственности на самовольную постройку и все будет зависеть от деталей, которые в том числе могут быть установлены в рамках судебной экспертизы.
То есть если исковые требования истца заключаются в сносе самовольной постройки, то цель бизнеса - легализовать такую постройку, что в целом не является невыполнимой задачей.
При подготовке правовой позиции по встречному иску необходимо учитывать позицию Верховного Суда РФ, изложенную в Определении от 20.11.2017 по делу N 305-ЭС16-401, согласно которой признать право собственности на самовольную постройку возможно при некоторых условиях, в том числе при наличии доказательств о том, что заинтересованное лицо принимало надлежащие меры к легализации самовольной постройки, например обращалось в установленном законом порядке за получением разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию.
Эта позиция подтверждается и Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2018 по делу N 17АП-3407/2018-ГК, согласно которому для признания права собственности на самовольную постройку необходимо установить, что возведенный объект создан без нарушения строительных норм и правил, не представляет угрозы жизни и здоровью граждан, а также заинтересованным лицом предпринимались меры, направленные на легализацию самовольной постройки в период строительства.
А судебная экспертиза и нужна как раз для того, чтобы подтвердить факт возведения объекта без нарушения строительных норм и правил и что он не представляет угрозы жизни и здоровью граждан.
Кроме того, следует отметить, что суды при разрешении споров о самовольных постройках исследуют обстоятельства соответствия возведенного строения согласованной проектной документации (Постановление АС СЗО от 29.09.2015 по делу N А44-4215/2013).
Так, по одному из дел суд отказал в признании права собственности на самовольную постройку, поскольку общество не доказало, что принимало надлежащие меры, направленные на легализацию реконструированного объекта, в частности на внесение изменений в проектную документацию и их согласование в установленном порядке (Постановление АС СЗО от 29.09.2015 по делу N А44-4215/2013).
По другому делу суд также отказал в признании права собственности на самовольную постройку, поскольку общество обратилось в администрацию за разрешением на ввод в эксплуатацию только после завершения строительства, но ранее не обращалось за какой-либо разрешительной документацией (Определение ВС РФ от 18.10.2016 N 309-ЭС16-13170).
Таким образом, анализ законодательства и практики позволяет сделать вывод, что суды признают спорные строения самовольными постройками в случае, если истец не представил доказательств того, что он предпринял все зависящие от него меры для осуществления строительства с соблюдением установленного порядка, то есть меры для получения до начала и в процессе строительства необходимых согласований и разрешений, и возведенный им объект соответствует согласованной документации.
При разрешении обозначенной категории споров необходимо обращать внимание и на то, что так же, как отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной.
Следует также добавить, что в соответствии с действующей с 04.08.2018 редакцией абзаца второго п. 1 ст. 222 ГК РФ не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Другими словами, если собственник не знал об ограничениях в отношении земельного участка, то постройка на таком участке не может быть признана самовольной, даже если она построена с нарушением законов, и, как на это нововведение будут реагировать суды, покажет время.
ВЫВОД ПО ИЗЛОЖЕННОМУ МАТЕРИАЛУ
Обжаловать предписания и постановления об административной ответственности надзорных органов необходимо, поскольку заинтересованные лица не только могут, но и должны защищать свои интересы.
Обжалование предписаний или постановлений зачастую не позволит избежать иска о сносе самовольной постройки в будущем, но положительные решения по обжалованию предписаний могут служить хорошим подспорьем в суде по спору о сносе самовольной постройки.
В рамках судебных слушаний бизнесу или просто гражданам необходимо доказать свою добропорядочность, которая может заключаться в фактах принятия мер по легализации постройки.
Сама постройка должна соответствовать проектной документации, а также должна быть построена без нарушения строительных норм и правил, не представлять угрозы жизни и здоровью граждан, на объекте должны быть пожарные выходы, постройка должна удовлетворять санитарным нормам, не должны быть нарушены конструктивные особенности здания.
При всем при этом дополнительно необходимо помнить о положении п. 1 ст. 222 ГК РФ в редакции, действующей с 04.08.2018.
Автор: В. Алистархов