Система отраслевых прав личности развивается постоянно. Такое развитие, как отмечает Н.В. Витрук, не может идти вопреки требованиям конституционных прав или обязанностей, программным моментам и целям в их эволюции. Оно должно отвечать этим требованиям, их прогрессивным тенденциям. В силу программности содержания ряда конституционных прав и свобод определяющее развитие отраслевых прав и обязанностей не только возможно, но и необходимо. Развитие общественных отношений отражается прежде всего в эволюции отраслевых прав и обязанностей, поскольку конституционные права и обязанности отличаются большей стабильностью, чем отраслевые, и ведут в перспективе к качественным изменениям в содержании конституционных прав и обязанностей, системе их гарантий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979.
Подобный процесс характерен и для конституционных принципов, лежащих в основе реализации права на судебную защиту. Основные процессуальные принципы порождают производные отраслевые принципы - субпринципы <2>, соответствующие специфике реализации права на судебную защиту конкретного вида правоотношений.
--------------------------------
<2> Суб... с лат. sub (под) - приставка, обозначающая: 1) расположенный внизу, под чем-либо или около чего-либо; 2) подчиненный; 3) неосновной, неглавный, меньший.
Наиболее значимыми для рассмотрения публично-правовых споров являются принципы состязательности и равноправия сторон. Поэтому важно проанализировать результат их возможного развития при разрешении публично-правовых споров.
В настоящее время тенденции расширения состязательных начал подчинено практически все процессуальное законодательство России. Каждый процессуальный институт отражает в своих нормах тяготение процесса к состязанию. В основе состязательности лежит полярность интересов сторон, распределенная между ними обязанность по доказыванию, наделение сторон широкими полномочиями по осуществлению предоставленных прав. Для этого необходимы определенные процессуальные шаги, обеспечивающие реальность правового состязания, в котором активность принадлежит сторонам, а суд играет относительно пассивную роль. Однако по делам из публичных правоотношений суд всегда сохранял активность даже в состязательном судопроизводстве <3>. Именно поэтому при рассмотрении принципа состязательности применительно к судебному разбирательству административного дела следует прежде всего обозначить роль суда в обеспечении состязательности.
--------------------------------
<3> Решетникова И. Состязательная система доказывания: новеллы АПК РФ // Российская юстиция. 2003. N 9. С. 31.
Подлинная состязательность в значительной мере связана с процессуальным положением суда. Положение это предопределяется многими факторами, в частности недопустимостью возложения на суд функций обвинения и защиты, обеспечением независимости и самостоятельности судей, наделенных способностью беспристрастно и компетентно разрешать подведомственные дела, а равно необходимостью быть активным в процессе.
Именно активное положение позволяет суду, не идя на поводу у субъективных требований сторон, разобраться полностью и всесторонне с делом и вынести решение, соответствующее интересам правосудия. Активность позволяет суду гарантировать равенство сторон, создать им одинаковые возможности для реализации их прав и выполнения возложенных обязанностей. Задача суда - беспристрастно разрешить дело, в связи с чем активность суда при рассмотрении публично-правового спора должна реализовываться в определенных пределах.
Процессуальная помощь суда участвующим в деле лицам должна была обеспечить им равные условия для осуществления своих прав. К содействию суда стороны наиболее часто прибегают в тех случаях, когда необходимо затребовать какие-либо сведения, имеющие значение для разрешения дела. К помощи суда в большинстве случаев обращается гражданин, так как противоположная сторона - государственный, муниципальный орган обычно редко испытывает трудности с истребованием доказательств. Поэтому, устанавливая правовой статус заявителя жалобы, законодатель должен проявить особую заботу о равновесии сторон в состязательном процессе. В связи с этим в публично-правовых делах основная тяжесть бремени доказывания не должна ложиться на наиболее слабую сторону, каковой в публично-правовых делах является гражданин. А это означает, что заявитель жалобы освобождается от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта (решения, действия, бездействия). Его обязанность заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб.
В связи с этим ходатайство слабой стороны должно налагать на суд обязанность оказать содействие заявителю в истребовании необходимых документов, если у последнего возникли затруднения в их получении. Истребование судом документов и иных доказательств от органа публичной администрации должно быть обеспечено установлением определенного срока для предоставления доказательств и угрозой привлечения должностных лиц к дисциплинарной и материальной ответственности за отказ от предоставления материалов или за нарушение установленных законом сроков их предоставления. Здесь помощь суда участникам процесса выступает одной из гарантий процессуального равенства сторон, а значит, и состязательности процесса.
Однако в последнее время в юридической теории и практике взят курс на ограничение участия суда в процессе доказывания. Во имя стремления к чистой состязательности роль суда фактически сводится к молчаливому наблюдению за поединком сторон и объявлению победителя, к выполнению лишь технических функций по обеспечению порядка в судебном заседании, процедуры судебного процесса. В то же время состязательность не должна являться самоцелью. Ее пределы должны определяться задачами, поставленными законодателем перед административным судопроизводством.
Активность суда, направленная на установление обстоятельств в интересах защиты, способствует равенству сторон. Эта норма указывает на природу используемых в административном судопроизводстве процессуальных средств доказывания. Опыт показывает, что в делах данной категории практически не встречаются такие характерные для искового процесса доказательства, как свидетельские показания, вещественные доказательства и заключения экспертов. Соответствие обжалованного акта праву необходимо доказать именно документально, то есть с помощью прежде всего письменных доказательств. Такое распределение бремени доказывания между сторонами и его формальный характер знаменуют собой отход от классических принципов искового процесса и лишний раз подтверждают, что перед нами не традиционное правосудие, а осуществляемый судебной властью юрисдикционный контроль.
При разрешении публично-правовых споров активная роль в собирании и исследовании доказательственного материала должна принадлежать суду как органу государственной власти. Движение процесса при разрешении таких споров нельзя ставить в зависимость исключительно от воли спорящих сторон. В отличие от традиционного искового разбирательства в производстве по данной категории дел необходимо реализовать принцип процессуальной активности суда. Это производство от начала и до конца должно проходить под его непосредственным руководством. Инициатива суда в этом смысле должна быть несравненно выше, чем в исковом процессе. Это тем более важно, что, как показывает практика, во многих случаях дела такого рода рассматриваются судом в отсутствие авторов обжалованного управленческого решения. При этом заинтересованное лицо не может быть лишено права приводить в обоснование своей юридической позиции собственные аргументы доказательственного значения, как это, например, имеет место при распределении обязанности доказывания и в ряде дел искового производства, таких как дела, связанные с защитой личных неимущественных прав. При разрешении судом публично-правового спора должен найти свое воплощение такой принцип доказательственной деятельности, как следственное начало, присущее только административному судопроизводству и отличающее его от гражданского процесса, где находит свое применение совсем другой принцип - равное распределение бремени доказывания между сторонами <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Скитович В.В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти: Дис. ... д-ра юрид. наук. Гродно, 1999; Полянский В.В. Учреждение административных судов России как фактор гармонизации публичной власти // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах. М.: Российская академия правосудия, 2001.
Указанные действия суда никоим образом не противоречат принципу состязательности и не умаляют беспристрастности, объективности и независимости суда. При этом, являясь участником процесса доказывания, суд имеет процессуальное положение, отличное от положений сторон. Суд должен выяснить и взвесить доводы как в пользу гражданина, так и в пользу органа, решение которого обжалуется. То есть суд стремится только к выяснению всех обстоятельств дела, в то время как гражданин стремится доказать свою позицию, а другая сторона - свою.
Необходимо законодательно закрепить обязанность суда создавать необходимые условия для выполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав в правовой норме, регулирующей принцип состязательности, а также право суда в целях проверки доказательств в необходимых случаях по собственной инициативе истребовать дополнительные доказательства <5>.
--------------------------------
<5> Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001. С. 48.
Таким образом, суд становится обладателем широких полномочий и не ограничен доказательствами, представленными сторонами. От него зависит истребование новых доказательств, которые он признает необходимыми для разрешения дела. Суд не только разрешает дело, но и принимает необходимые меры к выяснению всех обстоятельств дела, при этом решение получает большую устойчивость, доказательственную силу. Необходимо закрепить право суда по собственной инициативе назначать судебную экспертизу, вызывать для допроса эксперта, по собственной инициативе признать доказательство недопустимым.
Условие постановления законного, обоснованного и справедливого решения означает активность суда в выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для дела. Предпосылкой законного, обоснованного и справедливого судебного решения выступает всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и на этой основе достижение истины.
Что касается принципов состязательности и равноправия сторон, то наряду с провозглашением этих конституционных требований необходимо подчеркнуть определенные инквизиционные начала судебного разбирательства, учитывая существующее фактическое неравенство заявителя, особенно гражданина, и органа публичной администрации. Последний, обладая определенным набором властных полномочий, имеет несомненные преимущества перед гражданином, поскольку именно от этого органа зависит, насколько обстоятельную информацию он предоставит гражданину по его просьбе в связи с возникшей конкретной спорной ситуацией. В этой связи в будущем законодательстве об административном судопроизводстве необходимо предусмотреть норму о возложении на суд обязанности разъяснять лицам, обратившимся за защитой своих прав и охраняемых законом интересов, их права и обязанности, оказывать содействие в реализации этих прав и совершать иные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств дела и принятие законного и обоснованного решения. Суд не может занимать позицию только равнодушного арбитра в споре, он должен принять меры к реальному выравниванию позиций обеих сторон процесса, чтобы обеспечить их реальное равенство перед законом и судом.
Принцип правовой активности суда в разном объеме действует в административных процессах ряда зарубежных стран. Например, французский административный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он обладает определенной спецификой. Так, административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом. В связи с этим процесс в административном суде является следственным. Французский административный судья занимает в нем активную роль, особенно в сборе доказательств по делу. Однако судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены, связан жалобой.
Процесс носит состязательный характер, что дает возможность каждой из сторон в суде получить информацию об аргументах, представленных другой стороной, и познакомиться с любыми документами, приобщенными к делу. Следует также подчеркнуть инквизиционный характер французского судопроизводства. Суть его заключается в том, что суд руководит рассмотрением дела. Он может дать указание одной из сторон передать другой сведения, которыми она располагает, принять меры к проведению экспертизы, запросить документы и т.д. Роль этого принципа важна в отношении сбора доказательств. По французскому праву сбор доказательств возложен на заявителя. Однако в административном судопроизводстве это порой оказывается сложно сделать, так как в роли заявителя выступает гражданин, которому необходимо получить доказательства у органа управления. Здесь и возникают трудности. В этом случае на помощь гражданину приходит судья. Роль судьи в сборе доказательств и ведении разбирательства весьма активна <6>.
--------------------------------
<6> См.: Брэбан Г. Судебный контроль над администрацией // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития / Под ред. В.В. Скитовича. М., 2002. С. 273 - 279.
В Германии административному суду надлежит подробно исследовать все обстоятельства дела. При этом он не связан позицией сторон и может по своей инициативе осуществлять все необходимые, по его мнению, меры для выяснения фактической стороны правового спора. Данный принцип заметно отличает административный процесс от гражданского. Это начало проявляется прежде всего в сфере свидетельских показаний. Без соответствующего ходатайства гражданский суд не может допрашивать свидетелей. Административный же суд, напротив, может по своей инициативе вызвать в суд и допросить в качестве свидетелей всех лиц, которые, по его мнению, могут способствовать выяснению обстоятельств дела. В качестве средств доказывания суд может использовать допрос свидетелей и сторон. В качестве особой формы допроса сторон в административном процессе используются заслушивание компетентных чиновников административных органов, участвующих в правовом споре; экспертные заключения; осмотр на местности (что характерно в первую очередь для споров в области строительного права); истребование документов (это имеет место в случаях, когда административный орган предоставляет письменное объяснение по существу дела); запрос служебной информации (обычно она запрашивается судьей, докладывающим дело, еще до начала устного разбирательства) <7>.
--------------------------------
<7> См.: Либерман Э. Административная юстиция в Германии // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития / Под ред. В.В. Скитовича. М., 2002. С. 279 - 294.
Таким образом, практика административной юстиции в зарубежных странах показывает, что увеличение активной роли суда в собирании доказательств возможно, и это способствует эффективности правосудия.
Полагаю, что в проекте Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве при закреплении общих принципов правосудия, вытекающих из норм Конституции Российской Федерации, следует предусмотреть субпринцип правовой активности суда. В административном судопроизводстве он тесно соприкасается с конституционными принципами состязательности и равенства сторон, но не охватывается ими, имеет самостоятельное содержание, что делает его процессуальной гарантией реализации состязательности и равенства сторон при рассмотрении и разрешении административных дел, позволяющей обозначить роль суда в обеспечении состязательности сторон.
Автор: Коновалова А.И.