Эволюция понятия "траст". В недавнем прошлом это английское слово в русском языке звучало как "трест". Концепция доверительной собственности зародилась в гражданском праве, где исторически ею пользовались для регулирования отношений в ходе управления, которое осуществлял опекун в отношении имущества недееспособного лица, например ребенка. Чтобы сохранить это имущество и обеспечить получение от него дохода, опекун должен совершать такие действия, которые обычно присущи собственнику. Но при этом ему следовало иметь в виду не собственную выгоду, а выгоду своего подопечного. (Именно такие отношения побудили некоторых специалистов переводить слово "траст" как "опека"; этот термин встречается в литературе и поныне.)
За неправильные, а тем более недобросовестные свои действия, а равно за бездеятельность опекун должен был отвечать своим имуществом либо перед опекаемым (например, когда опекаемый ребенок подрастет), либо перед государственным опекунским органом, который назначил опекуна.
Траст может учреждаться не только в отношении имущества недееспособного лица. Он может возникать также по договору между собственником имущества и выбранным им лицом, которому первый поручает управление своим имуществом. Например, в США и ряде других западных стран институт траста используют некоторые состоятельные лица, желающие сохранить благоприятные природные особенности принадлежащих им лесов, земель и вод. Они передают эту недвижимость хорошо зарекомендовавшим себя профильным общественным организациям, с тем чтобы те бессрочно управляли ею при соблюдении известных правил охраны природы, допуская посетителей и проведение научных исследований (нередко договор траста заключается завещателем - лицом-учредителем).
Некоторые общественные фонды с той же целью получают от любителей природы пожертвования: деньгами и недвижимостью. В этом случае жертвователи могут оказаться лишь номинальными участниками договора траста. Например, если на пожертвованные ими деньги соответствующий фонд выкупит ценное природное угодье и возьмет его в свое управление, то при этом денежное пожертвование должно "раствориться" в той недвижимости, которую приобретет фонд, а права жертвователя как учредителя фонда окажутся практически недействующими <1>.
--------------------------------
<1> Например, в Британии National Trust управляет 25 природными резерватами и более чем 400 мест "особого научного интереса". Королевское общество охраны птиц управляет 120 природными резерватами // Максаковский Н.В., Мнацаканян Р.А., Мухин Г.Д. и др. Аналитический обзор зарубежного опыта управления национальными парками. М., 1994. С. 40.
В роли доверительного собственника могут выступать органы власти разного уровня, которые расходуют на цели охраны природы как частные пожертвования, так и бюджетные деньги. При этом не только выкупаются новые (ценные в природном отношении территории), но и приобретаются сервитуты на частных землях с целью предохранить эти земли от застройки и другой нежелательной трансформации <2>.
--------------------------------
<2> См., напр.: Lynch L., Musser W.N. A relative efficiency analysis of farmland preservation programs // Land Econ. 2001. 77. N 4. P. 577 - 594.
Природоохранное применение института траста ограничивается некоммерческими видами хозяйственной деятельности со стороны доверенной организации. Но траст возможно использовать также в деловой практике. Правда, в этой сфере его применение приводило к злоупотреблениям. Из истории известно, что ряд американских компаний воспользовался этим институтом, чтобы создать крупные производственные объединения монополистического типа - так называемые тресты. Такое объединение имело возможность устанавливать повышенные цены на продукцию каждой входящей в него производственной единицы - путем распределения между ними рынков сбыта, регулирования объемов производства, назначения обязательных для участников отпускных цен на производимую продукцию и другими методами.
Чтобы обойти антимонополистические законы, участники треста (траста) формально не сливались в одну компанию, а передавали управление своим имуществом ими же создаваемому обществу. Но последнее в этом случае не было независимой компанией; под ее видом учредители фактически создавали лишь правление для своего объединенного предприятия, которое они, однако, наделяли правами юридического лица (создавая тем самым видимость отказа от слияния учредителей в единую монополию и сохранения каждым учредителем своей самостоятельности). Таким путем они обходили запреты против слияния конкурирующих предприятий, ведущего к монополизации рынка. Как известно, подобные "тресты" вызвали негативную реакцию в американском обществе и побудили Конгресс США принять в первые десятилетия XX в. специальное антитрестовское законодательство.
В современной России ГК РФ предусмотрен весьма близкий к трасту институт доверительного управления. Этим институтом нередко пользуется государство, обладающее в смешанных предприятиях пакетом акций, который требует специального управления. Обычно государство выбирает для этого доверенное лицо (или компанию), которому и поручает осуществление своих прав и обязанностей, связанных с владением определенной долей акций. Но доверительное управление в надлежащих случаях не запрещается учреждать и частным лицам.
Траст в экономической политике. Гражданско-правовую концепцию траста своеобразно восприняли некоторые страны англосаксонского права, перенеся ее в политическую область и распространив некоторые ее правила на сферу государственной деятельности. В области государственного (конституционного) права доктрина траста стала означать, что правительство страны (или орган власти иного уровня) управляет своей собственностью, в том числе принадлежащими ему природными ресурсами, не с целью пополнения казны, а в интересах народа. При этом коммерческие (и иные) сделки с государственным имуществом признаются незаконными, если они лишают народ традиционных видов пользования природными ресурсами. Например, когда в конце XIX в. власти выделили частной железной дороге полосу земли вдоль побережья озера Мичиган на окраине Чикаго, суд признал эту сделку недействительной, поскольку отдыхающим был фактически перекрыт доступ к берегу озера <3>.
--------------------------------
<3> Аналогичная ситуация - в г. Братске, где железная дорога отрезает часть города от берега Братского водохранилища. Однако о судебных исках по этому поводу ничего не известно.
Принадлежащие государству (местным властям) ресурсы могут передаваться в пользование за плату, но которая, как правило, не должна превышать затрат соответствующих властей на хозяйственное управление, она не должна исходить из рыночной конъюнктуры (позволяющей повышать эту плату). Например, Государственный департамент земельных фондов (пастбищная служба) США взимает с частных скотоводов, которым предоставляется право выпаса их скота на государственных землях, лишь такую плату за пользование пастбищами, которая едва покрывает ее затраты <4>.
--------------------------------
<4> См., напр.: Riebsame W.E. Ending the range wars? // Environment (U.S.A.). 1996. N 4. P. 4 - 9, 27 - 29.
Вместе с тем если за ценные природные ресурсы конкурируют крупные частные компании, то признание договора траста не препятствует государству сдавать их в аренду (разработку) за наиболее высокую цену. Так, правительство США предоставляет по договору доверительного управления таким компаниям право добычи нефти и газа на своем континентальном шельфе, организуя торги, где предпочтение отдается претенденту, предложившему наивысшую цену. Тем самым государство получает за принадлежащие ему подводные природные богатства коммерческие (рентные) доходы. Примерно на таких же началах частным компаниям разрешается добывать древесину в государственных лесах.
Исторически же государство в США вообще не рассматривалось как надлежащий собственник земли. Государственное владение землей считалось сугубо временным до раздачи земли "настоящим" частным собственникам. Фермеры получали от государства землю практически бесплатно - вплоть до начала XX в., когда находящийся в руках государства фонд земель, годных для сельского хозяйства, истощился, и раздача земель прекратилась (в дальнейшем она была ограничена участками в пустыне, к которым подводилась вода от проложенных здесь государственных ирригационных систем) <5>.
--------------------------------
<5> Этими землями исторически пользовались индейцы, но их права практически не признавались.
Тогда же обнаружилось хищническое (бесплатное) использование частными лицами государственных лесов. Все это побудило государство оставить в своей собственности не розданные еще земли, включая лесные массивы; в лесах было организовано хозяйство, предусматривающее получение коммерческих прибылей от заготовок древесины (поскольку во многих районах страны она стала дефицитной) <6>. Тем не менее крупные лесные массивы предназначались для бесплатного пользования (национальные парки); на вырубку некоторых лесов был наложен запрет ради сохранения обитающих в них редких видов животных или в интересах туристов <7>.
--------------------------------
<6> См., напр.: Raymond L., Fairfox S.K. Fragmentation of public domain law and policy: an alternative to the Shift-to-Retention thesis // Natur. Resour. J. 1999. N 4. P. 649 - 753.
<7> Meyers G.D. Old-growth forests... // Boston Coll. Environ. Aff. Law Review. 1991. N 4. P. 623 - 668.
Природные воды (равным образом рыба и дичь) считаются в США собственностью штатов. Во многих районах страны чистые пресные воды давно являются дефицитным ресурсом. И хотя их распределение идет в разрешительном (или близком к нему) порядке, особых платежей с водопользователей в пользу штатов за отвод воды из рек, а равно за откачку подземных вод не установлено. Это означает, что титул собственников даже такого дефицитного ресурса, как вода, не обеспечивает штатам получение каких-либо доходов.
Таким образом, в США фактически действует презумпция некоммерческого пользования землей и другими природными ресурсами, принадлежащими государству. Коммерческие (рентные) доходы государство получает в тех случаях, когда ресурс является дефицитным, и налицо конкуренция частных компаний за завладение им. Правда, можно полагать, что с растущим спросом частного коммерческого использования государственных земель будут расширяться случаи получения государством как "хозрасчетных", так и коммерческих доходов от своей собственности.
Надо сказать, что если коммерческие доходы государства от принадлежащих ему ресурсов считаются общественностью в США подозрительными и требующими специального обоснования, то у местных властей в отличие от этого более либеральные позиции. Так, при первоначальной нарезке земель, предназначавшихся для раздачи фермерам, на выделенной для этой цели территории выделялся свободный участок, не подлежащий передаче в частную собственность. Право собственности на такие участки получали местные власти. Предполагалось, что когда население уплотнится и спрос на землю возрастет, органы самоуправления будут сдавать эти участки в аренду, а на вырученные средства содержать школы. Таким образом, получение местными властями коммерческих доходов ради финансирования школьного образования считалось оправданным. (По-видимому, как хозяйственное мероприятие идея сдачи в аренду свободных земельных участков, находящихся в публичной собственности, себя не оправдала, поскольку в настоящее время свои расходы на школы местные власти покрывают с помощью налога на недвижимость).
В СССР по отношению к государственной собственности возможность заключения договора доверительного управления официально никогда не признавалась и формально даже не обсуждалась. Она не поддерживалась и судебной системой, поскольку споры по ценообразованию (а точнее, жалобы на неправильные розничные цены, установленные государством) рассматривали органы ценообразования, а не суды. Что касается споров об уровне оптовых цен между хозяйствующими субъектами, то их нередко разрешали государственный арбитраж или те же органы ценообразования.
Тем не менее идеологически и фактически государственная система в СССР - осознанно или неосознанно - во многих случаях исходила именно из этой доктрины. Факты извлечения государственными предприятиями коммерческих прибылей из своей хозяйственной или производственной деятельности, если они были предметом рассмотрения органов ценообразования, признавались неправильными и подлежащими исправлению. Идеологически неприемлемыми считались бы и коммерческие доходы государства от принадлежащих ему земель и других природных ресурсов, если бы таковые проявились в хозяйственной практике. Получение государственными предприятиями и организациями избыточных доходов, сверхприбылей считалось предосудительным.
Наоборот, от государства ожидали бескорыстного управления принадлежащими ему природными ресурсами. Так, немалая часть земель лесного фонда была недоступна для лесозаготовок, поскольку на них размещались заповедники и заказники, создавались зоны отдыха и другие "бездоходные" объекты. Молевой сплав на многих реках прекращался ради сохранения рыбных запасов.
Все эти устоявшиеся представления о недопустимости получения кем-либо избыточных доходов от хозяйственной деятельности подверглись серьезной ревизии в Российской Федерации после отказа от экономической доктрины социализма как от официальной идеологии. Приватизация большого числа государственных предприятий и целых отраслей народного хозяйства привела к тому, что многие вопросы ценообразования перешли в ведение частных фирм и других хозяйствующих субъектов. Государственный контроль за ценами был практически отменен. Цены на многие товары и услуги могут устанавливаться теперь в соответствии с конъюнктурой рынка, а это означает, что они способны обеспечивать продавцам не только "хозрасчетные", но и коммерческие прибыли. Кроме того, предприятиям-монополистам удается закладывать в свои цены так называемую инвестиционную составляющую, которая носит субъективный характер и способна приносить монополистам неоправданно высокие прибыли.
Относительно и абсолютно повысились цены на продукты сырьевых отраслей (которые прежде искусственно занижались); это обеспечивает государству как собственнику массы природных ресурсов получение рентных доходов от их эксплуатации. Как известно, рентные доходы относятся к разряду нетрудовых. Тем самым государство попадает в список хозяйствующих субъектов, которые могут быть названы предпринимателями коммерческого типа.
Договор доверительного управления государственным имуществом, при котором доверенное лицо по договору не преследует цели получения собственной прибыли, препятствует нерациональному использованию природных ресурсов. В этом, как представляется, состоит ее положительное социально-экономическое значение. Поэтому включение проблем траста в круг обсуждаемых научных концепций послужит в отечественных условиях лишь на пользу дела. Таковы, как представляется, "внутренние" перспективы у этой доктрины. Но у нее есть и международный аспект.
Государственная ценовая политика в отношении принадлежащих государству ресурсов может ориентироваться в более широком плане не столько на внутренний, сколько на внешний рынок. Так, некоторые влиятельные экономисты давно требуют (а частично и добиваются), чтобы внутренние цены на нефть и газ (выгодные статьи экспорта) ориентировались на мировые цены, ибо они, в соответствии с установленным валютным курсом, значительно превосходят внутренние рублевые цены. Если последние "вывести" на уровень мировых, то казна получит значительную прибавку за счет повышения рентных платежей от нефтяных и газовых компаний, эксплуатирующих принадлежащие государству месторождения углеводородов. В нашем контексте это равносильно резкой коммерциализации хозяйственного управления государством принадлежащими ему запасами нефти и газа.
Однако против таких предложений (и соответствующей практики) выступает то обстоятельство, что в случае их осуществления народ России потеряет существенные природохозяйственные преимущества, которые он имеет в качестве собственника подземных богатств своей страны. Он сравняется в этом отношении с народом любой другой страны, лишенной запасов нефти и газа, поскольку будет платить за их использование такие же "мировые" цены.
Но если применить к этому (не явно выраженному) конфликту интересов договор траста, то повышать внутренние цены до уровня мировых нет оснований. Правительство РФ должно установить, сколько нефти и газа следует в разумных объемах оставить для потребления внутри страны по "хозрасчетным" ценам, и лишь избыток добычи разрешать направлять на экспорт по мировым ценам. При этом, естественно, внутренний потребитель получит приоритет перед внешним.
Правда, договор траста в данном случае противоречит идее глобализации. В самом деле, относительно низкие цены на энергоносители должны ориентировать потребителей в России на менее экономное расходование нефти и газа, чем в странах-импортерах, которые платят за них дороже. Если исходить из задачи экономии энергоносителей в мировом масштабе, тогда оправданно "подгонять" внутренние российские цены под мировые. Однако такой путь требует как минимум, чтобы этому примеру последовали также другие страны, богатые нефтью и газом или другими дефицитными природными ресурсами <8>.
--------------------------------
<8> В практике ВТО известны жалобы американских деревообрабатывающих компаний на своих канадских конкурентов на том основании, что последние получают древесину из государственных лесов Канады по менее высоким ценам, чем американские из государственных лесов в США. Фактически американцы жалуются на своих канадских конкурентов, используя то сомнительное основание, что Канада более богата лесами, чем США, и поэтому древесина там ценится дешевле.
Некоторые международные документы можно толковать так, что они устанавливают приоритет внутренних отношений над внешними. Это вытекает, в частности, из некоторых принципов, сформулированных в гл. II "Декларация принципов" Стокгольмской декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (1972 г.). Согласно принципам ООН, при осуществлении своих (хозяйственных) проектов, способных отрицательно повлиять на соседей, всякое государство должно прислушиваться к их возражениям и не отказываться обсуждать их доводы. С другой стороны, за каждым государством признается суверенное право разрабатывать свои природные ресурсы в своих интересах <9>, но согласовывать их с международными принципами природопользования.
--------------------------------
<9> См.: Духно Н.А., Чубуков Г.В. Экологическое право России. М., 2000. С. 22.
Эти несовпадающие принципы логично истолковать следующим образом. Каждое государство, разрабатывая проект своего развития, должно принимать во внимание возможные отрицательные его последствия для соседей. Поэтому оно должно выслушивать их возражения, стараться избегать указанных последствий или смягчить их. Но в конце концов решающее слово ("суверенитет") остается за государством - инициатором проекта. Оно вправе поставить свои внутренние интересы выше интересов соседей. Такой вывод имеет прямое отношение также к вопросам глобализации в части системы внутренних цен государства, например на добываемый газ.
Экономисты и политики, желающие "сблизить" внутренние российские цены с мировыми, должны были сформулировать свою позицию как "глобализация против траста". Только при таком явном противопоставлении возможно продуктивное обсуждение выбора правильного пути для экономики России. К сожалению, они этого не сделали.
Заслуживает внимания и другое их умолчание. Не подлежит сомнению, что экономисты-глобалисты исходили и исходят из факта государственной собственности на многие виды природных богатств. Как преломились бы их предложения, если бы гипотетически государство было лишено такой монополии, остается неясным. Понятно, однако, что этот последний вариант нельзя сбрасывать со счетов при обсуждении возможной экспортной и внутренней ценовой политики России в отношении своих природных богатств.
Автор: В. А. Евсегнеев