Законодательство допускает применение мер государственно-правового принуждения к органам и должностным лицам местного самоуправления в целях создания условий для надлежащего выполнения ими возложенных на них задач по управлению делами данного муниципального образования и обеспечения защиты интересов жителей муниципального образования.
Государственное принуждение, применяемое к органам и должностным лицам местного самоуправления, не является разновидностью отраслевого принуждения. Мы считаем, что данный вид принуждения представляет собой комплексное образование и слагается из ряда составляющих: конституционно-правового принуждения, уголовного и уголовно-процессуального, административного, гражданско-правового, дисциплинарного и, возможно, иных видов. Все указанные разновидности принуждения при определенных обстоятельствах могут применяться к субъектам, осуществляющим муниципальную власть и управление. Совершенно новым и неизученным видом государственно-правового принуждения в этом ряду выступает конституционное принуждение.
Ж.И. Овсепян отмечает, что в отличие от иных видов отраслевого государственно-правового принуждения конституционно-правовое принуждение преимущественно обращено не к индивидам, не к физическим либо юридическим лицам, а к высшим на соответствующих территориальных уровнях, конституционно учрежденным, выборным органам и должностным лицам публичной власти. Вместе с тем выборные органы и должностные лица публичной власти являются не только основными субъектами, адресатами применения к ним конституционно-правового принуждения, но одновременно могут выступать и в качестве субъектов, осуществляющих применение мер конституционно-правового принуждения в отношении партнеров по власти, с которыми их объединяют отношения взаимодействия в системе сдержек и противовесов. В этом смысле (отношении) конституционно-правовое принуждение - это инструмент ограничения, точнее - самоограничения власти. В указанном аспекте конституционно-правовое принуждение выступает также как центральная идея конституционализма - формы правления, исключающей произвол власти <1>.
--------------------------------
<1> См.: Овсепян Ж.И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность. М., 2003. С. 150.
В литературе, как правило, в качестве единственно исследуемой формы конституционно-правового принуждения выступают меры конституционной ответственности. Однако мы считаем, что существующие средства конституционно-правового принуждения имеют гораздо больше форм и объективно требуют более детальной дифференциации. При классификации конституционных санкций авторы не всегда обращают внимание на назначение и роль данных принудительных мер, основания их применения.
Некоторые меры принуждения, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, - судебная отмена неконституционного (или незаконного) акта, временное осуществление органами публичной власти одного уровня полномочий органов публичной власти другого уровня - по тем или иным причинам с трудом укладываются в типичную систему санкций юридической (конституционной) ответственности. Ученые давно подметили, что кроме мер юридической ответственности существуют и другие виды мер государственного принуждения, осуществляемые на основе и в рамках права: меры защиты, меры пресечения <2>.
--------------------------------
<2> См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. М., 2001. С. 448.
Группы этих мер государственного принуждения, как правило, обозначают понятием "формы государственного принуждения".
В.В. Серегина дает следующее определение понятия "формы государственного принуждения": "Под формой государственного принуждения следует понимать объединенные общностью целей, оснований, правовых последствий и процедуры применения специфически обособленные группы мер принуждения..." <3>. Исходя из обозначенных выше критериев, выделяют такие формы государственного принуждения, как: 1) превентивные меры; 2) меры пресечения; 3) меры защиты; 4) меры юридической ответственности <4>. Каждая из этих форм имеет свои отличительные черты.
--------------------------------
<3> Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 73.
<4> См.: Там же.
В различных общетеоретических и отраслевых учениях о государственно-правовом принуждении предлагаются различные подходы к классификации принудительных мер в те или иные формы. Теория конституционного права должна обобщить имеющийся опыт и выработать с учетом имеющихся особенностей собственный подход к классификации мер конституционного принуждения.
В чем же состоят главные отличительные черты мер конституционной ответственности, не позволяющие спутать их с иными мерами принуждения? Несомненно, что одним из критериев является применение мер конституционного принуждения при наличии определенного основания - конституционного деликта. Меры конституционной ответственности выполняют карательную и правовосстановительную функции. Д.А. Липинский отмечает: "Конституционная ответственность призвана не только покарать за совершенный конституционный деликт, но и закрепить, урегулировать общественные отношения, сформировать правомерную деятельность субъектов конституционной ответственности" <5>.
--------------------------------
<5> Липинский Д.А. Регулятивная функция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 4.
Одной из составляющих конституционной ответственности, как мы отметили выше, является карательная составляющая, как правило, презюмирующая факт дальнейшей нецелесообразности участия конкретного лица или лиц в осуществлении властного управления и отстранения их от должности. Все остальные меры конституционного принуждения не имеют такой цели, они направлены на прекращение противоправных действий, восстановление законности в управлении и др.
Итак, к санкциям конституционной ответственности, применяемым к органам и должностным лицам местного самоуправления, с учетом обозначенных нами критериев, на наш взгляд, относятся меры, выражающиеся в принудительном досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, следующим за виновные противоправные действия указанных субъектов. К ним относятся отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования.
В свою очередь, к иным мерам конституционно-правового принуждения, применяемым к органам и должностным лицам местного самоуправления и не являющимся мерами конституционной ответственности, относятся:
1. Временное осуществление органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления в условиях стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации, приведших к отсутствию представительного органа муниципального образования и местной администрации или (и) к невозможности их формирования (п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В указанной ситуации временное осуществление полномочий выступает как предупредительно-обеспечительная мера, не связанная с пресечением противоправных действий, имеет ярко выраженный защитный характер, выступает средством, позволяющим оперативно среагировать на ситуацию, при которой существующий порядок формирования муниципальных органов не срабатывает по объективным причинам. Специфической особенностью данной меры является то, что она представляет собой вмешательство органов государственной власти в право населения муниципального образования осуществлять управление самостоятельно в формах, определенных законодательством. Однако такое вмешательство является вынужденным и осуществляется в интересах самих жителей.
2. Временное осуществление органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления, предусматривающее:
а) введение временной финансовой администрации с целью восстановления платежеспособности муниципального образования и прекращения противоправных действий и
б) временное изъятие ранее предоставленных органу местного самоуправления государственных полномочий с одновременным изъятием соответствующих субвенций (эти меры предусмотрены п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 75 указанного Федерального закона).
Эти две меры носят ярко выраженный пресекательно-восстановительный характер. Общим для них является то, что:
1) они направлены на пресечение противоправных действий органов (должностных лиц) местного самоуправления и восстановление правопорядка в сфере муниципального управления;
2) обязанность по устранению вредных последствий противоправных действий органов и должностных лиц местного самоуправления ложится на плечи органов государственной власти, которые берут на себя временное осуществление полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления.
Несмотря на наличие противоправного действия как основания для применения указанных мер, они не являются мерами ответственности, так как не имеют целью воздействие на самого правонарушителя, они направлены на восстановление законности и сами по себе не исключают дальнейшего привлечения к ответственности виновников сложившейся ситуации.
3. Отмена контролирующими органами неконституционных или незаконных нормативно-правовых актов, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления. Данная мера не имеет персонифицированной направленности, что разительно отличает ее от мер юридической ответственности, которые всегда так или иначе предусматривают ограничительное воздействие на интересы конкретных субъектов права. Цель ее применения - устранение из правового поля "дефектного" нормативного акта. По поводу корреляции данной меры можно встретить различные позиции. Так, ряд авторов: Н.М. Колосова <6>, Л.П. Красовская, Н.И. Акуев, А.А. Ливеровский <7>, В.В. Гришин <8> и некоторые другие - считают, что эта мера является мерой конституционной ответственности.
--------------------------------
<6> См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 119.
<7> См.: Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. N 2. С. 114 - 121.
<8> См.: Гришин В.В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 4. С. 18 - 19.
В свою очередь, М.П. Авдеенкова <9>, Д.Т. Шон <10>, М.А. Краснов <11> не относят отмену к мерам ответственности. Однако, как правило, эти авторы и не определяют ее как меру государственного принуждения.
--------------------------------
<9> См.: Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7. С. 85 - 89.
<10> См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С. 40.
<11> См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 18.
Лишь в трудах Ж.И. Овсепяна можно встретить обозначение указанной меры как конституционно-восстановительной санкции (меры защиты) <12>.
--------------------------------
<12> См.: Овсепян Ж.И. Указ. соч.
Отмена нормативного акта в данном случае представляет собой государственно-принудительное воздействие, направленное на опосредованное в нормативном акте властное веление принявшего его органа или должностного лица, которое не согласуется с требованиями законодательства. На наш взгляд, из приведенных выше суждений о характеристике мер конституционного принуждения можно сделать вывод о том, что точная внутренняя дифференциация мер конституционного принуждения, существующая, например, в административном праве, может быть затруднительна по причине многофункциональности данных мер, которые могут выступать одновременно и мерами пресечения, и мерами правовосстановления. Общим для всех мер конституционного принуждения в интересующей нас области является наличие цели, преследующей защиту интересов жителей муниципального образования.
Для поэтапного развития учения о классификации мер конституционного принуждения можно остановиться на достаточно общем понятии "меры защиты", в группу которых можно было бы объединить все меры конституционного принуждения, не являющиеся мерами конституционной ответственности. Подобное предложение основано на том, что существующие трактовки указанного понятия позволяют рассматривать его достаточно широко. Отметим, что понятие "защиты права" мы рассматриваем как более широкое по отношению к понятию "мера защиты" <13>. Так, формами защиты права могут выступать как меры государственно-правового принуждения (меры юридической ответственности, меры защиты), так и самозащита прав и т.д.
--------------------------------
<13> См.: Ведяхин В.М. Меры защиты как правовая категория // Право и политика. 2005. N 5. С. 2 - 34.
Приведем некоторые существующие позиции о соотношении понятий "мера защиты" и "мера юридической ответственности".
О.А. Красавчиков отмечает, что для возложения мер ответственности на правонарушителя необходимо, чтобы его поведение с субъективной стороны характеризовалось виной. Что касается мер защиты, то их возложение не связывается субъективным моментом <14>.
--------------------------------
<14> См.: Красавчиков О.А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве // Сборник ученых трудов. Свердловск, 1973. N 27. С. 11.
А.С. Пиголкин, С.А. Комаров, А.В. Малько отмечают, что юридическая ответственность связана с возложением новой, дополнительной, юридической обязанности, а меры защиты - с выполнением "старой" обязанности, той, которая была возложена на данного субъекта ранее. Цель мер защиты - не карать, а лишь восстановить нарушенное право без привлечения нарушителя к ответственности <15>.
--------------------------------
<15> См.: Комаров С.А., Малько А.В. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2002. С. 832.
М.Д. Шиндяпина отмечает также, что меры защиты могут выступать в качестве первичных правоохранительных средств, они могут быть направлены на предотвращение правонарушений. В зависимости от решения вопроса по установлению состава правонарушения лицо, к которому были применены меры защиты, может быть подвергнуто юридической ответственности или освобождено от нее. При применении мер защиты оказывается вполне достаточным только принуждение к исполнению юридических обязанностей. Соотношение мер ответственности и мер защиты рассматривается ею как различные уровни познания совершенного или возможного совершения в будущем правонарушения. Применение мер защиты или мер юридической ответственности зависит от объема и содержания информации, которой обладает правоприменитель <16>.
--------------------------------
<16> См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998. С. 20 - 21.
В.М. Ведяхин, делая общие выводы, отмечает, что общеобязательные признаки, характерные именно для всех мер защиты, вывести невозможно. Необходимость же выделения мер защиты существует потому, что нельзя защищать свои права, право в целом только мерами юридической ответственности <17>.
--------------------------------
<17> См.: Ведяхин В.М. Меры защиты как правовая категория // Право и политика. 2005. N 5. С. 21 - 34.
Основываясь на вышесказанном, мы считаем вполне допустимым классифицировать формы конституционного принуждения на две группы: меры защиты и меры ответственности. В качестве основных функций мер конституционной защиты выступают предупреждение, пресечение правонарушений со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, восстановление системы нормального управления и правопорядка на территории муниципального образования. Воздействие же мер конституционной ответственности мы связываем с карательным, правовосстановительным, регулятивным воздействием.
В завершение хотелось бы отметить, что поднятая проблематика нуждается в более тщательном исследовании. Институт конституционно-правового принуждения должен привлечь внимание исследователей правового статуса органов и должностных лиц различных уровней публичной власти.
Читайте ещё по этой теме:
Авторы: Зайцева Т.А., Акименко Е.В.