С 1 февраля 2008 г. вступил в законную силу Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <1>. Текст новой редакции названного Закона вызвал бурную дискуссию на страницах средств массовой информации. Многие авторы, характеризуя основные положения Федерального закона "Об исполнительном производстве", отмечают, что он направлен на повышение эффективности исполнения актов судов и иных уполномоченных органов. Однако следует заметить, что, к сожалению, в новом Федеральном законе применительно к учреждениям имеет место только одна норма права, характеризующая особенности обращения взыскания на их имущество (ст. 74). Согласно п. 1 ст. 74 Федерального закона "Об исполнительном производстве" при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, для исполнения содержащихся в исполнительном документе требований взыскание на иное имущество учреждения и имущество собственника учреждения обращается в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
Такая формулировка Закона, по сути, предполагает необходимость обращаться за ответом на вопрос о процедуре и порядке обращения взыскания на имущество учреждений к другим законам, что с точки зрения системности права не всегда оказывается эффективным. Так, применительно к бюджетным учреждениям порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, местного бюджета по обязательствам бюджетного учреждения, подробно регулируется гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ. В этой связи неоднократно в юридической литературе отмечалось наличие особой взаимосвязи законодательства об исполнительном производстве и бюджетного законодательства. В настоящее время законодателем сохранен такой же подход к вопросу о соотношении бюджетного законодательства и исполнительного производства. Статья 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" устанавливает правило, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливается бюджетным законодательством РФ. В то же время нормы БК (гл. 24.1) содержат прямые отсылки в ряде случаев к законодательству об исполнительном производстве.
Таким образом, законодатель отсылает от Закона об исполнительном производстве к бюджетному законодательству, а через это законодательство в ряде ситуаций возвращается обратно к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" <2>. Отсюда вполне справедливым является утверждение ряда авторов о том, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ происходит по правилам названной главы БК РФ и субсидиарно (дополнительно) применяемым здесь правилам законодательства об исполнительном производстве <3>.
--------------------------------
<2> См.: Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы / Под ред. Д.Х. Валеева, М.Ю. Челышева. М.: Статут, 2007.
<3> См.: Там же.
Случаи участия судебных приставов в процессе принудительного исполнения, когда должником является бюджетное учреждение, четко определяются законодателем. Согласно п. 12 ст. 242.4 и п. 12 ст. 242.5 БК РФ служба судебных приставов вправе вмешиваться в процесс принудительного исполнения, если должником является бюджетное учреждение, в том случае, если бюджетное учреждение имеет счета в учреждениях Банка России или в кредитной организации. В этом случае исполнение исполнительного документа производится по общим правилам исполнительного производства. Однако следует заметить, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (ред. 03.03.2008) "О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 г." средства, полученные федеральным бюджетным учреждением от приносящей доход деятельности, не могут размещаться на депозиты в кредитных организациях <4>. В соответствии с письмом Казначейства России от 7 августа 2007 г. N 42-7.1.-15/5.1-295 "О возможности размещения федеральными бюджетными учреждениями средств на депозитных счетах" федеральные учреждения могут получать дополнительные доходы от осуществления операций с ранее размещенными на депозитных счетах средствами, если полученным в соответствии с законодательством разрешением предусмотрен данный источник формирования внебюджетных средств только до 1 января 2008 г. <5>.
Таким образом, у судебного пристава применительно к федеральным бюджетным учреждениям с 2008 г. практически отсутствует возможность вмешиваться в процесс исполнения судебного решения по данному основанию.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 3995.
<5> Официальные документы в образовании. 2007 (август). N 23.
Другим случаем участия судебных приставов в процессе принудительного исполнения является их участие, когда взыскание производится в порядке субсидиарной ответственности за счет имущества собственника учреждения, поскольку в соответствии со ст. 214 ГК РФ государственную казну составляют не только средства соответствующего бюджета, но и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Л.В. Белоусов относительно данного случая участия судебного пристава в процессе принудительного исполнения отмечает, что гл. 24.1 БК РФ предусмотрено полное исполнение судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования (п. 5 ст. 242.2: "При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись") <6>.
Кроме того, ст. 242.1 БК не предусматривает возможность возврата исполнительного документа о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования взыскателю без исполнения или частично исполненного, как это сделано при регламентации исполнения исполнительных документов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений. Как видим, из компетенции службы судебных приставов практически выведена возможность исполнения судебных решений по взысканиям из бюджета, что лишает возможности контроля со стороны указанной службы за исполнением бюджетными органами состоявшегося и вступившего в законную силу судебного постановления.
--------------------------------
<6> См.: Белоусов Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. 2007. N 2.
Как указано в БК РФ, во всех остальных случаях исполнение судебных актов о взыскании денежных средств с получателей бюджетных средств производится органами, осуществляющими открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей как для учета средств соответствующего бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (ст. ст. 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ, письмо Минфина России от 23.10.2006 N 08-04-14/4519 "Об исполнении судебных решений по обращениям взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ" <7>). Порядок исполнения судебных актов регламентирован гл. 24.1 БК РФ. Должник - бюджетное учреждение обязано представить в органы, осуществляющие открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей как для учета средств соответствующего бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств соответствующего бюджета. Если остатка объемов финансирования недостаточно для удовлетворения требования взыскателя, то должник должен погасить долги за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности. Такой порядок применяется только в том случае, если долг бюджетного учреждения возник не из приносящей доход деятельности. В противном случае исполнение осуществляется согласно ст. 242.3 БК РФ только за счет средств, полученных должником от приносящей доход деятельности.
Однако ГК РФ предусматривает иные правила обращения взыскания на имущество учреждений: здесь законодатель не проводит разграничение на денежные средства, полученные от приносящей доход деятельности, и денежные средства, полученные от собственника. Согласно ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Отсюда следует предположить, что это могут быть любые денежные средства, как полученные из бюджета, так и полученные из других источников. Кроме того, следуя нормам БК РФ, бюджетное учреждение всякий раз должно доказывать правомерность исполнения судебного решения за счет выделенных ему бюджетных средств, документально подтверждая возникновение задолженности в результате осуществления заданий собственника. Причем в ряде случаев это может оказаться затруднительным, т.к. некоторые расходы осуществляются одновременно как за счет бюджетных, так и за счет внебюджетных источников.
На практике не всегда можно четко определить, какая деятельность учреждений является основной, а какая будет направлена на получение доходов. Основной целью деятельности учреждений как некоммерческих организаций является достижение прежде всего общественных благ, что не исключает того, что один и тот же вид деятельности одновременно может быть направлен на достижение целей создания учреждения (некоммерческие организации в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (ред. 01.12.2007) "О некоммерческих организациях" преследуют цели, направленные на достижение общественных благ <8>) и извлечения прибыли.
Законодатель исходит из принципа допустимости получения прибыли от общественно полезной деятельности учреждений. Следовательно, разграничивать ответственность учреждений в зависимости от вида его деятельности не всегда представляется возможным. Учитывая вышеизложенное, мы придерживаемся точки зрения, согласно которой взыскание по долгам учреждения, в том числе бюджетного, вне зависимости от его вида деятельности может быть обращено на денежные средства, выделенные собственником (учредителем), а также на денежные средства, приобретенные учреждением от приносящей доходы деятельности, если в соответствии с учредительными документами такая деятельность допустима. Думается, именно таким образом можно обеспечить защиту интересов не только кредиторов, но и самого учреждения (в противном случае это лишило бы участников оборота доверия к заключению сделок с учреждением). Отсюда следует поддержать точку зрения М. Клепиковой о необходимости приведения норм БК РФ в соответствие с нормами гражданского законодательства <9>.
--------------------------------
<7> Документ опубликован не был.
<8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<9> См.: Клепикова М. Особенности исполнения судебных актов за счет бюджета // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 4.
На практике возникают вопросы и в отношении применения других норм БК РФ, устанавливающих порядок обращения взыскания на средства бюджетов. Так, согласно ст. 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ. Такая же позиция нашла отражение в письме Федерального казначейства от 30 августа 2007 г. N 42-7.1-15/9.2-330 "О порядке применения Постановления Пленума ВАС РФ от 17 мая 2007 г. N 31" <10>. Однако законодателем в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ (ред. 19.07.2007) "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" предусматривается, что взыскание недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов в случае, если размер причитающийся к уплате суммы не превышает в отношении юридических лиц 50 000 руб., осуществляется территориальными органами Пенсионного фонда РФ на основании решения указанных органов во внесудебном порядке путем возбуждения исполнительного производства (ст. ст. 25, 25.1) <11>.
Страхователями по обязательному социальному страхованию являются в том числе и бюджетные учреждения. Отсюда Пленум ВАС РФ в своем Постановлении от 17 мая 2007 г. N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение" указал, что в случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства во внесудебном порядке <12>. Таким образом, складывается ситуация, когда территориальные органы Пенсионного фонда не могут обратиться ни в суд, ни в Федеральное казначейство. Такая же ситуация возникает и при применении ст. 32.2 Кодекса об административных правонарушениях. Статьей 32.2 Кодекса установлен порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа. В силу данной статьи при отсутствии документа об уплате штрафа в установленные сроки судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Иного порядка взыскания штрафа за административное правонарушение с федерального учреждения федеральное законодательство, в том числе Кодекс РФ об административном правонарушении, не предусматривает. Получается, что требования ст. 239 БК РФ не применяются к случаям взыскания с бюджетных учреждений штрафа за совершение административных правонарушений.
--------------------------------
<10> Документ опубликован не был.
<11> Собрание законодательства РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.
<12> Вестник ВАС РФ. 2007. N 7.
Таким образом, система исполнения судебных актов и иных исполнительных документов вновь показала свои недостатки. Служба судебных приставов практически исключена из участия в отношениях по обращению взыскания на средства бюджетной системы РФ, что не решает имеющиеся проблемы в этой сфере, а, напротив, только усложняет. Думается, нет препятствий в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" четко описать порядок исполнения исполнительных документов, в которых должником являются государство или бюджетные учреждения, тем более что в соответствии со ст. 1 БК РФ условия и порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ не отнесены к бюджетным отношениям.
Читайте ещё по этой теме:
- Наложение ареста на денежные средства должника-организации
- О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства (Постановление Пленума ВС РФ №50 от 17 ноября 2015 г.)
Автор: Лескова Ю.Г.