Исчисление сроков по делам об административных правонарушениях

Тема сроков в производстве по делам об административных правонарушениях не получила в юридической литературе должного освещения, а имеющиеся на эту тему отдельные исследования <1> не охватывают всей палитры существующих проблем. В контексте данного вопроса наибольшую сложность для правоприменителя представляют, на наш взгляд, три проблемы.
--------------------------------
<1> См., напр.: Дугенец А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 1995. 206 с.; заслуживающая внимания попытка сформулировать статью, определяющую порядок исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, была предпринята Т.Н. Хохловой (см.: Хохлова Т.Н. Производство по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2002. С. 43).

1. Сложность точного определения момента начала течения установленного срока. Например, согласно ст. 31.1 КоАП РФ момент вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу по общему правилу связан с истечением десятидневного срока со дня вручения или получения копии постановления соответствующим лицом. Однако точно определить момент получения такой копии (в случае ее направления почтой) далеко не всегда оказывается возможным. В отдельных случаях законодателем предпринимались попытки нормативного решения подобных вопросов. Например, согласно ст. 52 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) налоговое уведомление считается полученным по истечении шести дней с даты направления заказного письма. Считаем, что в нашем случае решение данной проблемы должно базироваться на использовании установленных законодательством Нормативов частоты сборов из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции <2>.
--------------------------------
<2> См.: Об утверждении Нормативов частоты сборов из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции: Постановление Правительства РФ от 24 марта 2006 г. N 160.

Определение момента вступления постановления в законную силу существенно усложняется тем, что реализовать свое право обращения с жалобами на одно и то же постановление по делу могут одновременно различные субъекты.

В отдельных случаях причиной подобной проблемы является нарушение законодателем правил юридической техники. Например, согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении, а в исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, а равно Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, начальником вышестоящего органа на срок до шести месяцев. Исходя из данной формулировки, трудно понять, каким же может быть максимальный срок административного расследования по делам об административном правонарушении, предусмотренном ст. 12.24 КоАП РФ: 6 или 7 месяцев? Ситуация несколько усугубляется тем, что, регламентируя вопрос о продлении сроков, законодатель использует различные формулировки применительно к месячному сроку и указанию 6 месяцев. В этих условиях подразделения ГИБДД ОВД по Красноярскому краю, стремясь исключить возможные нарушения со своей стороны, ориентируются на срок 6 месяцев. На наш взгляд, используемое законодателем словосочетание "до шести месяцев" имеет отношение к сроку, на который продлевается административное расследование после истечения первоначального месячного срока. Следуя подобной логике, закономерен вывод о том, что максимальный срок административного расследования составляет 7 месяцев. В любом случае полагаем, что данная неопределенность должна быть исключена из КоАП РФ.

2. Отсутствие в КоАП РФ правил исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях. Объяснить данный факт достаточно трудно, учитывая, что иные кодифицированные нормативные акты, регламентирующие процессуальные отношения, подобные правила содержат (например, глава 9 ГПК РФ, глава 10 АПК РФ, глава 17 УПК РФ и т.д.). Для использования же аналогии при преодолении нормативных пробелов, как известно, требуется определенная юридическая квалификация, которой обладают далеко не все сотрудники милиции. В итоге доминирующее значение в разрешении данных вопросов в органах внутренних дел приобретает правоприменительная практика.

По общему правилу если срок исчисляется годами или месяцами (например, ст. 4.5 КоАП РФ), то его течение должно начинаться на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало. При таком подходе, если правонарушение совершено, например, 1 июня 2009 г., то окончание годичного срока давности произойдет в 24 часа 1 июня 2010 г. При этом не имеет значения, високосный год или нет. Подобный подход содержится в ст. 191 ГК РФ (ч. 1), ст. 113 АПК РФ, ст. 107 ГПК РФ, ст. 6.1 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая), ст. 57 проекта Кодекса административного судопроизводства <3>.
--------------------------------
<3> См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проект N 381232-4.

Соответственно, если правонарушение произошло 10 июня, то течение двухмесячного срока начнется 11 июня, а его окончание произойдет в 24 часа 10 августа <4>. При этом если данный месяц не имеет соответствующего числа, то срок оканчивается в последние сутки этого месяца.
--------------------------------
<4> См.: Постановление Верховного Суда РФ от 31 мая 2006 г. N 34-ад06-1: Обзор судебной практики за IV кв. 2005 г.

Сложнее выглядит ситуация со сроками, исчисляемыми сутками. По общему правилу течение подобного срока завершается в 24 часа последних суток срока (см. ч. 2 ст. 128 УПК РФ, ч. 5 ст. 114 АПК РФ, ч. 3 ст. 108 ГПК РФ и т.д.). В настоящий момент по общему правилу при исчислении сроков не принимаются в расчет те сутки, с которых начинается течение сроков. Данное правило находит свое отражение в ч. 4 ст. 113 АПК РФ, ч. 3 ст. 107 ГПК РФ, ст. 191 ГК РФ (ч. 1). Это же закреплено в ч. 3 ст. 57 проекта Кодекса административного судопроизводства. Аналогично решался данный вопрос и в ст. 103 УПК РСФСР. Но в ч. 1 ст. 128 действующего УПК РФ данное правило по какой-то причине связывается только со сроками, исчисляемыми месяцами. Обратив на это внимание, А.С. Есина делает вывод о том, что при исчислении сроков сутками учитываться должен в том числе первый день, когда произошел юридически значимый факт, влекущий начало уголовно-процессуальных отношений <5>. Однако данный вывод не подтверждается практикой уголовного судопроизводства и противоречит положениям, изложенным в учебной литературе по уголовно-процессуальному праву <6>.
--------------------------------
<5> См.: Есина А.С. Комментарий к ст. 128 - 131 главы 17 УПК РФ. Процессуальные сроки.
<6> См., напр.: Уголовно-процессуальное право: Учебник / Под ред. П.А. Лупинской. М.: Юрист, 2005; Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ. 6-е изд., перераб и доп. / Отв. ред. И.Л. Петрухин. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2008 и т.д.

В ряде статей КоАП РФ в качестве единицы срока используется день. В абсолютном большинстве случаев данная мера используется как единица, тождественная суткам (см. ч. 1 ст. 28.2, ч. 3 ст. 28.6, ч. 1 ст. 30.5 и т.д.). Однако в ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ законодателем в данный термин, как представляется, вкладывается иной смысл. Согласно данной норме дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении. Можно предположить, что в данном случае течение срока начнется в тот рабочий день, когда были получены соответствующие материалы, а не в последующий день, как это принято в иных случаях.

По общему правилу если окончание срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день. Важно отметить, что аналогичные правила отражены в ч. 2 ст. 128 УПК РФ, ст. 193 ГК РФ (ч. 1), ч. 4 ст. 14 Трудового кодекса РФ, ч. 2 ст. 108 ГПК РФ (согласно ч. 3 ст. 113 АПК РФ в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни).

Если в качестве критерия классификации установленных КоАП РФ сроков избрать последствия их нарушения, то все предусмотренные и реализуемые в производстве по делам об административных правонарушениях сроки в самом общем виде можно поделить на три условные группы:

1) давностные. Истечение данных сроков является юридическим фактом, существенно изменяющим ход производства по конкретному делу об административном правонарушении либо даже прекращающим его. Наиболее ярким примером является ст. 4.5 КоАП РФ. Истечение указанных сроков является обстоятельством, исключающим производство по делу (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ), кроме случаев, когда производство выражается в реализации положений главы 30 КоАП РФ. К давностным можно отнести сроки обжалования (ст. 30.3 КоАП РФ), истечение которых влечет вступление соответствующего постановления в законную силу;

2) процессуальные сроки (в узком смысле этого слова) - нормативно установленные периоды для совершения определенных процессуальных действий. К их числу относятся сроки, установленные ч. 2 ст. 28.1.1, ст. 28.5, ч. 3 ст. 28.6, ч. 2, 3.1, 5 ст. 28.7, ст. 28.8 и т.д. КоАП РФ. Нарушение данных сроков, хотя и может влечь негативные последствия для виновных должностных лиц, но не является "существенным недостатком протокола" <7> и не влечет последствий, аналогичных нарушению давностных сроков (речь идет о сроках, предусмотренных КоАП РФ);
--------------------------------
<7> См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5.

3) принудительные сроки - временные периоды, в течение которых возможно применение предусмотренных КоАП РФ мер принуждения, например: ч. 2 ст. 27.2, ст. 27.3, ч. 1 ст. 27.17 КоАП РФ и т.д. Истечение указанных сроков требует немедленного прекращения применения соответствующих мер принуждения.

Полагаем, что перечисленные правила применимы к давностным и процессуальным срокам, но требуют существенных оговорок относительно принудительных сроков.

Во-первых, здесь в случаях, когда такие сроки исчисляются годами, или месяцами, или сутками, их течение должно включать в качестве первого учетного дня тот (пусть даже неполный день), когда соответствующая мера принуждения фактически начала применяться, как это, например, должно применяться в отношении порядка исчисления сроков дисквалификации или лишения специального права, предоставленного физическому лицу.

К сожалению, законодатель усложняет данную проблему, часто обозначая момент начала течения срока без видимой, логически обоснованной необходимости различными способами: "со дня", "с момента", "после" и т.д. Данная особенность достаточно ярко проявляется в ситуациях, когда сроки исчисляются сутками или часами. Полагаем, что как минимум применительно к принудительным срокам должно применяться следующее правило (при условии внесения в КоАП РФ определенных изменений, например, в ч. 5 ст. 4.5, ч. 2 ст. 28.5, ч. 1 ст. 28.8, ч. 2 ст. 28.9 и т.д., данное правило, возможно, приобретет универсальный характер).

Если срок исчисляется в сутках и его течение начинается "со дня", то во внимание должны приниматься лишь полные сутки без учета часов (глава 27 КоАП РФ в настоящий момент не содержит подобных норм). Если же начало срока связывается законодателем с каким-либо моментом ("с момента", "немедленно" и т.д.), то во внимание должны приниматься часы и минуты. Общее время применения меры принуждения, таким образом, не должно превышать установленный законом временной интервал. Например, согласно ст. 27.17 КоАП РФ срок временного запрета деятельности исчисляется в сутках и начинается с момента фактического прекращения деятельности филиалов и т.д. Рассматривая вопрос о том, как исчислять временный запрет деятельности, если протокол составлен в конце рабочего дня, Верховный Суд Российской Федерации отмечает, что "...в протоколе должны содержаться дата его составления и время фактического прекращения деятельности лица, привлекаемого к ответственности, которые могут отличаться друг от друга. Временный запрет деятельности следует исчислять со времени фактического прекращения деятельности, указанного в протоколе" <8>. Аналогичным образом должны решаться вопросы, связанные с реализацией положений ч. 4 ст. 27.5, ч. 2.1 ст. 27.13 КоАП РФ.
--------------------------------
<8> Обзор Судебной практики за IV квартал 2005 г.

Административное задержание исчисляется часами, следовательно, механизм расчета срока административного ареста должен учитывать данную единицу времени. Именно поэтому А.С. Дугенец обращает внимание, что "в правоприменительной практике нередки случаи, когда в постановлениях судьи не указывается время (часы) начала срока отбывания административного ареста, и поэтому в таких случаях работниками милиции срок содержания, как правило, исчисляется только с момента доставления лица в специальное учреждение, что противоречит требованиям ч. 3 ст. 32.8 КоАП России" <9>. Следует только добавить, что предусмотренное ч. 3 ст. 32.7 КоАП РФ должно быть реализовано вне зависимости от указания на это судьи. В приведенном случае сотрудники соответствующего специального приемника обязаны самостоятельно учитывать данные протокола административного задержания.
--------------------------------
<9> Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005. С. 314.

Принудительные сроки достаточно часто выражаются в определенном количестве часов. В соответствии с ч. 1 ст. 103 УПК РСФСР при исчислении сроков не принимался в расчет час, которым начиналось течение срока. Сегодня данное правило прямо не отмечено в ст. 128 УПК РФ, однако существует правило, согласно которому процессуальные сроки, исчисляемые часами, оканчиваются по истечении последнего полного часа <10>. Полагаем, что применительно к исчислению принудительных сроков подобное решение не может применяться. Так, непонятно, зачем в протоколе, например, административного задержания указывается точное время его начала (если часы округляются, то нет необходимости отражать минуты). Кроме того, при округлении текущего часа неизбежно возникает возможность применения меры принуждения более того срока, который предусмотрен законом. Если же речь идет, например, о сроке, предусмотренном ч. 3 ст. 27.5 КоАП РФ, то его превышение хотя бы на одну минуту влечет нарушение ч. 2 ст. 22 Конституции РФ.
--------------------------------
<10> См., напр.: Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу (постатейный). Изд. 2-е, перераб. и доп. / Под ред. В.И. Радченко, В.Т. Томина, М.П. Полякова. М.: Юрайт-Издат, 2006; Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. И.Л. Петрухин. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2008.

Во-вторых, течение принудительного срока, конечно, не может продлеваться на период праздничных и выходных дней. Это правило, кстати, действует и в уголовно-процессуальном законодательстве (ч. 2 ст. 128 УПК РФ).

3. Отсутствие в КоАП РФ правила, позволяющего решать вопрос о том, когда срок не считается пропущенным невластным субъектом. В данном случае речь идет о сроке, предусмотренном ст. 30.3 КоАП РФ. Здесь также следует учитывать тот опыт, который был накоплен в иных сферах процессуального законодательства (например, ст. 129 УПК РФ, ч. 5 - 7 ст. 114 АПК РФ, ч. 3 - 4 ст. 108 ГПК РФ, ст. 194 ГК РФ (ч. I)).

В завершение изложенных рассуждений и учитывая, что данная проблема имеет как процессуальное, так и материально-правовое значение, предлагается дополнить КоАП РФ ст. 1.9 "О порядке исчисления сроков, установленных законодательством об административных правонарушениях" следующего содержания:

1. "Сроки, предусмотренные настоящим Кодексом, исчисляются годами, месяцами, сутками, часами. Течение срока, исчисляемого годами, месяцами, сутками, начинается на следующие сутки после соответствующей даты или наступления события, которыми определено его начало, за исключением случаев, когда настоящим Кодексом предусмотрен иной порядок исчисления сроков. При исчислении сроков, связанных с применением мер принуждения, предусмотренных настоящим Кодексом, учитываются сутки, с которых началось применение указанной меры принуждения. При этом, если моментом начала течения соответствующего срока является начало применения соответствующей меры принуждения, исчисляемой в часах или сутках, учету подлежит время, с которого началось применение указанной меры принуждения.
2. Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока.
3. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, то срок оканчивается в последние сутки этого месяца.
4. Срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 настоящей статьи.
5. При исчислении сроков, связанных с применением мер принуждения, когда моментом начала течения соответствующего срока является начало применения соответствующей меры, одни сутки считаются равными 24 часам. При исчислении срока в часах один час считается равным 60 минутам.
6. Срок, исчисляемый днями, рассчитывается по правилам, установленным для суток. В случае, предусмотренном ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ, дневной срок ограничен протяженностью того дня, в который судом были получены соответствующие материалы.
7. Если последний день срока приходится на нерабочий, днем окончания срока является ближайший, следующий за ним рабочий день, за исключением случаев исчисления сроков применения предусмотренных настоящим Кодексом мер принуждения.
8. Срок не считается пропущенным, если жалоба до истечения срока сдана на почту, передана лицу, уполномоченному их принять, а для лиц, подвергнутых административному аресту, лиц, в отношении которых судом принято решение об их содержании в специальных помещениях до административного выдворения за пределы Российской Федерации, лиц, находящихся в медицинском или психиатрическом стационаре, - если жалоба до истечения срока сдана администрации соответствующего учреждения.
9. Если документ направляется в соответствии с требованиями настоящего Кодекса потерпевшему или лицу, в отношении которого в установленном порядке составлен протокол об административном правонарушении, по указанному ими месту жительства (регистрации), такой документ считается полученным указанными лицами по истечении установленных законодательством контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции.
10. Продление, приостановление, восстановление, сокращение сроков допускается лишь в случаях и порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом".

Читайте ещё по этой теме:

• Про истечение сроков давности привлечения к административной ответственности

Автор: Н. Н. Цуканов