Градостроительное зонирование в соответствии с п. 6 ст. 1 ГсК РФ представляет собой "зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов". Значение зонирования территорий в целом и градостроительного зонирования в частности заключается в том, что на основании зонирования в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ устанавливается разрешенное использование, которое имеет большое значение при определении правового режима земель.
Как отмечает Н.В. Кичигин, "институт градостроительного зонирования должен позволить населению соответствующих муниципальных образований эффективнее влиять на процесс застройки территории муниципального образования, отстаивать свои права и законные интересы не только в суде, но и на этапе планирования застройки. Кроме того, градостроительное зонирование призвано сделать процесс застройки более прозрачным для населения и инвесторов, привлечь дополнительные инвестиции в строительство, снизить издержки и устранить административные барьеры в строительстве" <1>. Учитывая изложенное, представляется, что надлежащим образом урегулированный институт градостроительного зонирования способен решить довольно много задач, способствующих развитию территорий.
--------------------------------
<1> Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). 3-е изд. / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009.
В настоящее время Министерством экономического развития РФ подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования" (далее - законопроект).
Законопроектом предусматривается существенное изменение правового регулирования института зонирования территорий в сфере градостроительной деятельности. В случае принятия указанного законопроекта определенные изменения претерпит понятийный аппарат, многие составные части градостроительного зонирования в контексте законопроекта приобретут новое значение.
В рамках настоящей статьи постараемся рассмотреть содержание законопроекта с позиции его возможности решить основную задачу зонирования территорий - установить четкий и непротиворечивый правовой режим в отношении конкретных земельных участков, расположенных в определенных территориальных зонах.
Законопроектом предлагается существенно уменьшить значение градостроительного регламента. В настоящее время в соответствии с п. 9 ст. 1 ГсК РФ градостроительный регламент представляет собой единство трех составляющих его частей: это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Как отмечает А.В. Мазуров, "градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков. Его действие распространяется на все земельные участки поселения, за исключением земельных участков в границах объектов культурного наследия, территорий общего пользования и занятых линейными объектами" <2>.
--------------------------------
<2> Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный).
Между тем в предусматриваемой законопроектом редакции п. 9 ст. 1 ГсК РФ под градостроительным регламентом понимаются лишь "устанавливаемые для определенной территориальной зоны предельные параметры строительства объектов недвижимости, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков". Таким образом, из трех предусмотренных действующим законодательством функций градостроительного регламента законопроектом предлагается оставить лишь одну, причем сформулированную не в полном объеме, поскольку она не включает предельные параметры реконструкции объектов капитального строительства.
Законопроектом предусматривается виды разрешенного использования (которые в настоящее время определяются градостроительным регламентом) устанавливать в документах территориального зонирования, которые заменяют карту градостроительного зонирования, являющуюся составной частью правил землепользования и застройки. При этом планируется изменить п. 1 ст. 85 ЗК РФ, убрав из него положение о необходимости учета требований градостроительного регламента при отнесении участка к территориальным зонам.
Так как виды разрешенного использования могут устанавливаться без учета требований градостроительного регламента, значит, они вполне могут ему и противоречить, что приведет к определенным проблемам. Например установленный в отношении конкретного земельного участка, расположенного в определенной территориальной зоне, вид разрешенного использования может не соответствовать предельным параметрам строительства, установленным градостроительным регламентом.
Законопроектом предлагается признать утратившим силу п. 7 ст. 1 ГсК РФ, который определяет понятие "территориальные зоны", а значит, невозможно будет однозначно установить, что именно следует считать такой зоной. Однако необходимость наличия определения этого термина обусловлена хотя бы тем, что он довольно часто встречается как в тексте законопроекта, так и в действующем законодательстве.
Авторы законопроекта, руководствуясь целью установить единообразие терминологии в ГсК РФ взамен вполне обоснованного спецификой соответствующей отрасли права термина "градостроительное зонирование", предлагают ввести термин "территориальное зонирование", содержание которого существенно сужается.
В то же время законопроектом не предусматривается замена существующего в ЗК РФ термина "зонирование территорий". Следовательно, можно предположить, что, по мнению разработчиков законопроекта, термины "зонирование территорий" и "территориальное зонирование" являются синонимами, что, по нашему мнению, не совсем корректно.
Так, утративший силу ГсК РФ 1998 г. дифференцировал такие понятия, как "зонирование" и "правовое зонирование". Под зонированием ГсК РФ 1998 г. понимал деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. Правовое зонирование, в свою очередь, представляло собой деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Таким образом, ГсК РФ 1998 г. различал зонирование, осуществляемое при планировании территории и при разработке правил землепользования и застройки.
Тем не менее ЗК РФ предусматривает лишь понятие "зонирование территорий". По нашему мнению, противоречие в данном случае отсутствует и вопрос здесь заключается лишь в определении правильного соотношения терминов "зонирование территорий", "зонирование" и "правовое зонирование".
Поскольку зонирование может осуществляться лишь в отношении территорий, обоснованным представляется рассматривать термин "зонирование территорий" в качестве родового понятия. По мнению Э.К. Трутнева, в рассмотренном контексте имело место противоречие ЗК РФ и ГсК РФ 1998 г., устранить которое возможно было посредством принятия одного из двух вариантов:
1) "в Градостроительном кодексе Российской Федерации упраздняется термин "правовое зонирование", и после этого используются три термина. Первый - общий термин "зонирование территорий". Два других термина определяют два частных типа зонирования" <3>;
--------------------------------
<3> Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева. М., 2002. С. 9.
2) "в Градостроительном кодексе все же сохраняется термин "правовое зонирование". При этом делаются две оговорки:
а) этот термин используется в значении, определенном в Земельном кодексе термином "зонирование территорий";
б) содержащийся в Градостроительном кодексе термин "зонирование территорий" используется в ином значении, чем тот же самый термин Земельного кодекса" <4>.
--------------------------------
<4> Там же. С. 10.
В действующем ГсК РФ некоторые правовые институты и соответствующий им понятийный аппарат претерпели изменения, но несколько в ином контексте, нежели предлагал Э.К. Трутнев. В рамках ГсК РФ упразднены понятия "зонирование" и "правовое зонирование" и установлен новый термин "градостроительное зонирование", под которым понимается "зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов".
Между тем в ЗК РФ сохраняется понятие "зонирование территорий". Следовательно, законодатель считает его неким обобщающим термином, включающим иные виды зонирования, в том числе градостроительное. Таким образом, в контексте действующего законодательства "зонирование территорий" и "градостроительное зонирование" соотносятся как родовое и видовое понятия.
Подразумеваемое законопроектом отождествление понятий "территориальное зонирование" и "зонирование территорий" упраздняет предусмотренный законодательством подход к зонированию территорий как к родовому правовому институту, включающему в том числе градостроительное, функциональное и иные виды зонирования.
В законопроекте роль территориального зонирования предлагается свести лишь к определению однородного разрешенного использования. Под это определение нельзя будет подвести, например, функциональное зонирование, осуществляемое при территориальном планировании. И хотя в ГсК РФ оно в качестве самостоятельного вида зонирования не предусмотрено, однако ГсК РФ оговаривает наличие функциональных зон, а значит, обоснованным представляется выделить и функциональное зонирование как деятельность, по меньшей мере направленную на установление этих зон.
Таким образом, значение зонирования территорий предлагается свести исключительно к отдельной его видовой градостроительной составляющей, да еще и с существенными изъятиями, установленными законопроектом, в сравнении с действующим институтом градостроительного зонирования. Поскольку в законодательстве фактически упраздняется зонирование как родовое понятие, представляется, что все иные виды зонирования, кроме градостроительного, например функциональное или экологическое, могут оказаться вне законодательного регулирования.
Если есть однородное разрешенное использование, то, вероятно, разработчики законопроекта допускают возможность существования еще и неоднородного разрешенного использования, что едва ли следует признать соответствующим действительности. Кроме того, задача градостроительного зонирования, как представляется, должна заключаться в возможности установления правового режима земель в градостроительном контексте и не может быть сведена лишь к определению разрешенного использования, являющегося частью правового режима земель, наряду с установлением ограничений в отношении земельного участка, предельных максимальных и минимальных размеров земельных участков.
Вводимый законопроектом термин "территориальное зонирование" не предоставляет возможности определения на его основании территориальных зон. Между тем законопроектом предусмотрено, что территориальные зоны устанавливаются на основании документа территориального зонирования, который соотносится с территориальным зонированием как часть и целое. Здесь очевидна внутренняя противоречивость законопроекта. Ведь получается, что часть шире целого. Таким образом, предлагаемое определение признать удачным не представляется возможным, поскольку оно не учитывает в полной мере специфику и задачи зонирования.
Федеральным законом от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ ст. 7 ЗК РФ была дополнена положением о том, что "виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений". Законопроектом предлагается дополнить ЗК РФ ст. 8.1, содержащей схожую норму.
Классификатор, в свою очередь, представляет собой лишь некий абстрактный реестр видов разрешенного использования с их описанием, не привязанных к конкретным территориальным зонам.
Предусматриваемое законопроектом соответствие видов разрешенного использования классификатору может выражаться лишь в выборе правильной формулировки, названия и описания.
Между тем классификатор предусматривается в ЗК РФ, градостроительный регламент - в ГсК РФ, а поскольку законопроектом их взаимосвязь упраздняется, может возникнуть мнение, что виды разрешенного использования следует устанавливать исключительно на основании классификатора. Однако это невозможно, поскольку классификатор является лишь общим документом, который не содержит сведений о конкретных земельных участках в границах определенной территориальной зоны.
Институт зонирования территорий имеет существенное значение при определении правового режима земель и достигает своей цели лишь тогда, когда в отношении конкретного земельного участка возможно однозначно установить его правовой режим. Таким образом, по нашему мнению, любые изменения законодательства относительно института зонирования территорий следует направить именно на решение этой задачи.
Полагаем, что в случае внесения изменений, предусматриваемых законопроектом, правила землепользования и застройки утратят свое значение как документ, представляющий собой единство взаимосвязанных элементов. Этот вывод объясняется тем, что документ территориального зонирования, определяющий разрешенное использование, может не соответствовать и даже противоречить градостроительному регламенту, поскольку взаимосвязь между этими документами законопроектом не предусмотрена, за исключением того, что они являются составными частями правил землепользования и застройки. Необходимость соответствия одного документа другому не устанавливается, а значит, и разрабатываться они могут обособленно друг от друга.
Изложенный подход не может быть расценен положительно, поскольку надлежащим образом установить разрешенное использование без учета определяемых градостроительным регламентом (в редакции законопроекта) параметров строительства, а также предельных размеров земельных участков не представляется возможным.
Таким образом, считаем, что принятие данного законопроекта не будет способствовать формированию более ясной процедуры определения правового режима земель, а наоборот, усложнит правовое регулирование градостроительного зонирования.
Библиографический список
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). 3-е изд. / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009.
Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева. М., 2002.
Автор: А.А. Борисов