Анализ судебных актов приводит к выводу о существовании особого круга недействительных сделок, которые совершаются унитарными предприятиями, сделок, ставших типичными для данной группы участников гражданского оборота. Причинами такого положения дел являются как содержание действующего законодательства, устанавливающего специальные основания недействительности сделок, так и специфическая правоприменительная практика органов публичной власти, выполняющих функции собственника имущества данных юридических лиц.
НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЕ СДЕЛКИ С УЧАСТИЕМ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Недействительные сделки с участием унитарных предприятий можно классифицировать с учетом такого критерия, как их субъектный состав.
Первая классификационная группа охватывает сделки между унитарными предприятиями и иными хозяйствующими субъектами - физическими и юридическими лицами. Зачастую к первой группе относятся сделки, влекущие невозможность осуществлять деятельность, предусмотренную уставом.
Вторая классификационная группа включает сделки между унитарными предприятиями и учредившими их публичными образованиями. Типичными случаями таких сделок являются безвозмездное изъятие имущества собственником, а также передача имущества в аренду вместо передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление.
Типичными недействительными сделками унитарных предприятий являются действия, направленные на отчуждение имущества публичных образований в обход законодательства о приватизации. Противоречащий объективному праву результат достигается в этом случае путем совершения не одного, а двух юридически значимых действий: 1) мнимой передачи имущества в хозяйственное ведение унитарного предприятия; 2) последующего отчуждения имущества унитарным предприятием в пользу физического или юридического лица.
Данные юридические акты относятся к разным классификационным группам, но в мотивировочных частях судебных решений получают одновременную оценку. При этом в резолютивных частях решений дается квалификация лишь последней (основной) сделки.
Пример сказанному можно наблюдать в ситуации, отраженной в мотивировочной части Постановления ФАС Уральского округа: "Давая оценку каждому обстоятельству в отдельности, суд апелляционной инстанции не опроверг выводов суда первой инстанции о том, что совершенные сторонами в определенной последовательности действия в данном случае необходимо рассматривать как взаимосвязанные, в совокупности установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о притворности договора купли-продажи, прикрывающего сделку по отчуждению муниципального имущества в собственность общества в обход Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ" <1>. При этом резолютивная часть названного судебного акта содержит вывод о недействительности лишь последней сделки в цепи.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Уральского округа от 13 апреля 2010 г. N Ф09-9041/09-С6 по делу N А60-8652/2009-С12 // // kad.arbitr.ru/ ?id=E337D7CE- 66E4- 4A90- AD28- BD5FB901FF99.
Таким образом, сделки с участием публичных образований и учрежденных ими юридических лиц - несобственников оцениваются как самостоятельные юридические акты, когда их негативный результат очевиден сам по себе; в структуре цепи сделок с участием физических и юридических лиц они не получают самостоятельной оценки. В таком подходе прослеживается доминировавшее ранее отношение к распорядительным актам органов, управляющих публичной собственностью, как к актам административным, а не сделкам.
ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ВВЕДЕНИЕМ В ДЕЙСТВИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ НОРМ
На стадии разработки гражданско-правовых норм сложно определить спектр проблем, связанных с их введением в действие. Иногда вновь установленное правило начинает работать не так, как того ожидали конструкторы.
Такая ситуация, на наш взгляд, получилась с практикой применения нормы о недействительности сделки унитарного предприятия, приводящей к невозможности осуществления деятельности, определенной уставом.
Пунктом 3 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" установлены следующие правила: "Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными".
Причины существования приведенного выше правила о недействительности сделок унитарных предприятий понятны.
Во-первых, унитарное предприятие наделено специальной правоспособностью, а значит, совершение сделок, которые влекут невозможность достижения заявленных в уставе целей, делает бессмысленным существование самого юридического лица. Унитарное предприятие не может самостоятельно определить направление деятельности, соответствующее его текущему имущественному положению, поэтому отсутствие того или иного оборудования, специальной техники, причем совершенно не обязательно отсутствие имущества вообще, может влечь невозможность достижения целей, для которых создавалась коммерческая организация со специальной правоспособностью.
Во-вторых, унитарное предприятие относится к числу юридических лиц, не имеющих коллегиального контроля над деятельностью единоличного исполнительного органа. Кроме того, оно наделено имуществом публичного образования. Отсутствие постоянного контроля со стороны частных собственников нередко приводит к злоупотреблениям руководителей названных юридических лиц.
Таким образом, приведенная норма о недействительности сделок унитарного предприятия направлена прежде всего на защиту интересов публичного образования, государственной и муниципальной собственности от юридически и экономически необоснованной передачи в частную собственность. Однако, как выяснилось, анализируемая норма может использоваться с точностью до наоборот - в целях защиты интересов кредиторов унитарного предприятия от необоснованных действий собственника, направленных на безвозмездную передачу имущества в казну публичного образования. Получила широкое распространение практика, когда возврат имущества в казну оценивается судами как сделка, влекущая невозможность осуществления унитарным предприятием деятельности, соответствующей уставу, а значит, и как сделка ничтожная <2>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 ноября 2008 г. N 10984/08 по делу N А79-7776/2007 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 3; Определения ВАС РФ от 25 мая 2009 г. N ВАС-6610/09 по делу N А50П-661/2008, от 26 мая 2009 г. N ВАС-6415/09 по делу N А32-5123/2008-68/68, от 13 июля 2009 г. N ВАС-8662/09 по делу N А49-4878/2008-157а/19, от 14 августа 2009 г. N ВАС-9818/09 по делу N А71-7695/2008-Г15; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17 марта 2009 г. N Ф04-1513/2009(2305-А46-13) по делу N А46-16898/2008.
Поразительное свойство анализируемой нормы - способность обеспечивать защиту как публичных, так и частных интересов, т.е. отсутствие единого вектора действия, - заставляет дать оценку с различных позиций, попытаться по-новому осмыслить значение для отечественной правовой системы.
Конфликт специальной правоспособности, т.е. свойства, присущего субъекту права, и сделки, им совершаемой, т.е. единичного поведенческого акта, вытекает из особенности формирования воли юридического лица. Данный субъект способен действовать только через свои органы или представителей, иными словами, через конкретных физических лиц. Мотивация их поведения может быть различной. В случае с возвратом имущества в казну соответствующие действия обычно основаны на специфическом понимании правил гражданского оборота, в котором публичное образование якобы должно иметь особое, привилегированное положение. Кредиторы унитарного предприятия смотрят на проблему иначе, особенно когда идет речь об унитарном предприятии - банкроте.
Основная масса сделок, которые признаются недействительными по названному критерию, предполагают отчуждение значительной части имущества организации и зачастую влекут несостоятельность унитарного предприятия с правом хозяйственного ведения на имущество. В связи с этим иски о признании сделок недействительными по рассматриваемому специальному основанию заявляются как прокурорами <3>, так и арбитражными управляющими <4>, причем активность последних, как об этом можно судить из практики, только возрастает.
--------------------------------
<3> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 сентября 2005 г. N А10-8336/04-Ф02-4663/05-С2, ФАС Западно-Сибирского округа от 21 февраля 2007 г. N Ф04-475/2007(31971-А03-39), ФАС Волго-Вятского округа от 4 июля 2007 г. по делу N А43-17397/2006-19-77, ФАС Дальневосточного округа от 3 декабря 2007 г. N Ф03-А59/07-1/4361 по делу N А59-5207/06-С4.
<4> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 23 октября 2007 г. N Ф04-7343/2007(39412-А46-43) по делу N А46-2022/2007, ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 сентября 2008 г. N А74-3238/07-Ф02-4285/08 по делу N А74-3238/07, ФАС Западно-Сибирского округа от 19 января 2009 г. N Ф04-7693/2008(19546-А03-50) по делу N А03-5286/2008-30, ФАС Северо-Западного округа от 24 июня 2009 г. по делу N А05-14535/2008, ФАС Уральского округа от 22 июля 2009 г. N Ф09-4993/09-С6 по делу N А71-12112/2008.
Примечательно, что несостоятельность становится объектом внимания судов ранее, чем сделка, совершенная унитарным предприятием, ставшая причиной банкротства. Для современного общества невозможность исполнить свои обязательства перед кредиторами более очевидна, чем невозможность унитарного предприятия осуществлять деятельность.
Полагаем, что существование анализируемой нормы бьет по стабильности гражданского оборота, а ее содержание входит в конфликт с главнейшим началом цивильного права - принципом равенства участников гражданских отношений, закрепленным п. 1 ст. 1 ГК РФ.
"...По закону об унитарных предприятиях собственник имущества теперь может оспорить любую сделку предприятия! И, доказав, что исполнение этой сделки не позволит предприятию заниматься уставной деятельностью, признать ее недействительной. Кто же с этим предприятием будет иметь дело?" [1].
По нашему мнению, само по себе существование возможности признания недействительными сделок, делающих невозможным достижение уставных целей унитарных предприятий, является следствием чрезмерной заботы о публичных интересах.
Несмотря на то что согласно подп. 15 п. 1 ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" к компетенции собственника закрепленного за унитарным предприятием имущества относится совершение крупных сделок или сделок с заинтересованностью, собственник имущества не вправе дать согласие на совершение такой сделки, которая повлекла бы невозможность достижения уставных целей для предприятия <5>. Такая ситуация представляется неправильной в работе [2].
--------------------------------
<5> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17 мая 2006 г. по делу N А28-20100/2005-1142/8.
Представителем собственника - органом публичной власти, готовым принять решение об изъятии имущества унитарного предприятия (пусть даже с согласия самого унитарного предприятия) либо одобрить сделку, направленную на отчуждение данного имущества в собственность третьих лиц, всегда должна моделироваться картина дальнейшей хозяйственной деятельности юридического лица. Если результатом таких действий будет несостоятельность или фактическая невозможность осуществлять деятельность, следует принимать решение о ликвидации юридического лица. Однако принятие такого решения может находиться в компетенции другого органа власти. Например, ликвидация ряда российских стратегических предприятий может быть осуществлена только по решению Правительства РФ, а согласование крупных сделок относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся данные унитарные предприятия <6>. На основании изложенного можно сделать вывод: совершение сделок, влекущих невозможность достижения уставных целей, может являться результатом внутренних противоречий внутри самой власти, следствием обхода норм о компетенции при принятии решений о судьбе публичного имущества.
--------------------------------
<6> См.: Подпункт "е" п. 1, подп. "в" п. 3 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" и Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ".
По нашему мнению, проблемы государственного и муниципального управления не должны подрывать стабильность гражданского оборота. Но это не означает, что в закон следует ввести норму о действительности любых сделок унитарных предприятий, в том числе препятствующих осуществлению уставной деятельности, при условии их одобрения собственником.
Полагаем, что самой нормы о недействительности таких сделок в законе быть не должно ввиду ее противоречия основам гражданско-правовой доктрины.
Само по себе отчуждение значительной части и даже всего имущества предприятия может не только не повлечь невозможности достижения уставных целей, но, наоборот, способствовать ему, например, если идет речь о технической модернизации производства. Отсюда вывод: юрисдикционному органу, дающему оценку сделке, придется анализировать не столько саму сделку, сколько ее последствия.
Поскольку при оценке действительности сделки могут приниматься во внимание только те обстоятельства, которые существовали до и в момент ее совершения, по сути, нельзя оценивать, например, перечисление унитарному предприятию из бюджета суммы, необходимой для приобретения имущества, достаточного для достижения уставных целей, если такое перечисление осуществляется по решению, принятому публично-правовым образованием после совершения сделки. Но сама сделка могла совершаться как раз в расчете на то, что решение о бюджетном финансировании будет принято!
Из изложенного следует, что суду, разрешающему спор о недействительности сделки, лишающей унитарное предприятие возможности осуществлять деятельность в соответствии с уставом, приходится давать оценку не самой сделке, а ее исполнению.
Абсурдность правила о недействительности сделок унитарных предприятий, препятствующих осуществлению уставной деятельности, следует также из дефиниций предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 2 ГК РФ) и коммерческой организации (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Анализируемой нормой коммерческая организация, по определению созданная для получения прибыли, а значит, осуществления предпринимательской, т.е. рисковой, деятельности, фактически устраняется от несения экономических рисков.
Единственным логичным выходом из сложившейся ситуации, когда правовая норма не согласуется с иными, притом важнейшими нормами гражданского права, в том числе нормами-принципами, является упразднение такой нормы.
ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРИВАТИЗАЦИИ
Определенные законодательством о приватизации процедуры, предшествующие отчуждению государственного и муниципального имущества (прежде всего торги), призваны обеспечить извлечение максимальных выгод для публичного образования и при этом поощрить конкуренцию. В настоящее время практика применения законодательства о приватизации не может быть оценена как обеспечивающая интересы публичных образований в должной мере. Это является предпосылкой к совершенствованию закона и практики его применения, но не к применению альтернативных "схем", позволяющих обойти приватизационное законодательство.
Согласно п. 9 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" сфера действия названного нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Приведенное правило помещает унитарные предприятия в зону особого внимания прежде всего органов прокуратуры, поскольку позволяет юридическим лицам отчуждать имущество публичных образований без выполнения процедур, обеспечивающих соблюдение интересов Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований.
Обходя правила Закона о приватизации, заинтересованные должностные лица могут передавать имущество хозяйствующим субъектам, руководствуясь личной, а иногда корыстной заинтересованностью, а не общественным благом. При этом образуется цепь юридических актов, в которую оказываются вовлеченными унитарные предприятия. Формально схема передачи выглядит так: публичное образование - унитарное предприятие - частный собственник. В действительности передача имущества унитарному предприятию не осуществляется, точнее, происходит исключительно на бумаге.
Поскольку по приведенной схеме чаще всего развиваются отношения, связанные с отчуждением недвижимости, унитарное предприятие заручается "согласием" собственника, а в действительности - того же органа, который передал имущество в хозяйственное ведение юридическому лицу. Тем самым обеспечивается соблюдение нормы п. 2 ст. 295 ГК РФ и дублирующей ее нормы п. 1 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", согласно которым унитарное предприятие, наделенное правом хозяйственного ведения, не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника.
В арбитражной практике встречаются случаи, когда сделки унитарных предприятий оспариваются по мотиву того, что они совершены в обход Закона о приватизации. В ряде случаев оспаривание сделок самими же органами публичной власти приобретает массовый характер, как, например, в случае с муниципальным унитарным предприятием "Город" <7>, учрежденным на базе имущества муниципального образования "Город Омск". Примечательно, что при наличии определенного временного разброса (в несколько месяцев) между моментами регистрации хозяйственного ведения унитарного предприятия с реальной передачей публичного имущества во владение юридическому лицу и последующим отчуждением в частную собственность суды отказывают в удовлетворении требований о признании сделок недействительными <8>.
--------------------------------
<7> См., напр.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 28 июня 2007 г. N Ф04-4282/2007(35671-А46-13) по делу N 26-205/2005, от 24 мая 2007 г. N Ф04-2388/2007(33614-А46-13) по делу N 26-305/2005.
<8> См., напр.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22 марта 2007 г. N Ф04-1243/2007(32277-А46-13) по делу N 24-263/2005.
На основании изложенного можно сделать вывод: при наличии заблаговременно обдуманного решения об обходе приватизационного законодательства, "должной" подготовки к реализации схемы обхода достигнуть задуманного несложно. Практика показывает, что для этого достаточно передать имущество в хозяйственное ведение заранее (за несколько месяцев), зарегистрировав новый правовой титул (если речь идет о недвижимом имуществе), и сделать это реально, т.е. обеспечив владение и пользование унитарного предприятия соответствующей вещью.
На имеющуюся лазейку в законодательстве о приватизации неоднократно обращалось внимание в юридической литературе [3, 4], однако сформулированных предложений, которые могли бы исправить ситуацию, пока не сделано.
Полагаем, что в действующее объективное право следует ввести формальные критерии, которые не позволили бы должностным лицам обходить законодательство о приватизации или сделали бы это крайне затруднительным. На наш взгляд, в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" целесообразно установить, что сфера его действия не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении, при условии, если данное имущество находится в хозяйственном ведении или оперативном управлении не менее двух лет.
Введение названных условий порядка отчуждения имущества унитарного предприятия без торгов было бы закономерным продолжением той линии, которая закреплена в п. п. 1 и 3 ст. 17.1 <9> Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Данным нормативным правовым актом установлено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
--------------------------------
<9> Норма приводится в редакции Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 173-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17.1 и 53 Федерального закона "О защите конкуренции".
Существование режима имущества, в рамках которого передача вещи в собственность имеет более простой порядок, чем передача в пользование, ставит под сомнение взвешенность установленных процедур заключения договоров.
ОБ ИМУЩЕСТВЕ ПУБЛИЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Имущество публичного образования может находиться во владении унитарного предприятия не только на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, но и на основании договоров аренды и безвозмездного пользования. Как следствие, вместо передачи имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление публичный собственник нередко заключает договоры о передаче его в пользование унитарного предприятия, выводя тем самым из-под возможного наложения взыскания по долгам созданного юридического лица. Закрепленный в п. 1 ст. 1 ГК РФ принцип свободы договора в данном случае играет не на руку кредиторам унитарного предприятия.
Нередко встречаются и случаи возвращения имущества в казну государства или муниципального образования с согласия унитарного предприятия. При этом возвращение имеет чисто юридическое значение - физически имущество продолжает находиться во владении унитарного предприятия, но уже по договорному основанию. В последнем случае, на наш взгляд, можно усмотреть явные признаки притворной сделки, однако такие манипуляции с имуществом коммерческих организаций, созданных публичными собственниками, стали обычным явлением. Например, по просьбе теплоэнергетического треста (в отношении которого судебный пристав проводил исполнение решения суда) городская администрация изъяла имущество в казну, после чего передала в безвозмездное пользование тому же тресту. Суд установил, что фактической передачи спорного имущества от теплоэнергетического треста в казну муниципального образования не производилось, так как предприятие не переставало пользоваться имуществом в целях осуществления уставной деятельности. Был сделан вывод, что сделка совершена лишь для вида, без намерения создать соответствующие правовые последствия <10>.
--------------------------------
<10> См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27 февраля 2007 г. N Ф04-630/2007(31540-А03-12) по делу N А03-7753/06-8; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 сентября 2008 г. N А74-3238/07-Ф02-4285/08 по делу N А74-3238/07.
Во многих случаях судам не удается усмотреть нарушения закона в действиях публичного собственника <11>. Лишь в немногих случаях можно видеть грубую работу юридических служб унитарных предприятий и органов публичной власти, когда изъятие имущества непосредственно предшествует банкротству, а в пользование унитарного предприятия передается то же имущество, что изымается из его хозяйственного ведения. Соответственно, признание сделки недействительной по правилу п. 1 ст. 170 ГК РФ, т.е. со ссылкой на ее мнимость, встречается в судебной практике не так часто.
--------------------------------
<11> См: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 11 апреля 2007 г. N Ф04-1444/2007(32526-а27-20) по делу N А27-11097/2006-1, от 3 апреля 2007 г. N Ф04-762/2007(31563-А03-12).
Упомянутое введение законодательством о конкуренции конкурсного порядка сдачи имущества публичных образований в аренду или безвозмездное пользование полностью не устраняет отмеченной проблемы. Имея желание передать помещение "привилегированному" контрагенту - унитарному предприятию, можно сформулировать условия конкурса так, что они будут интересны и потенциально выполнимы только для него.
Борьба за законные интересы кредиторов унитарных предприятий, фактически борьба с привилегированным положением юридических лиц, наделенных публичным имуществом, с нашей точки зрения, может быть эффективной только на законотворческой основе, но с пониманием, что прямые запреты в гражданском праве имеют невысокую эффективность [5].
В законе следует предусмотреть не запреты и не нормы-санкции, а меры защиты кредиторов. В случае передачи в пользование унитарному предприятию по договору имущества Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование должны нести субсидиарную ответственность по долгам унитарного предприятия (наделенного правом хозяйственного ведения) при его банкротстве в объеме стоимости переданного в пользование имущества. Детализация предлагаемой нормы в части сроков несения ответственности и по иным позициям возможна, хотя и необязательна. В любом случае сохранение имеющихся путей уклонения унитарных предприятий от исполнения своих обязательств, причем на основе имеющейся договоренности с публичными образованиями, обязанными по своей сути быть образцами правопослушного поведения, не может считаться приемлемым для цивилизованного гражданского оборота.
Список литературы
1. Суханов Е.А. Перспективы корпоративного законодательства и другие проблемы отечественного права // Закон. 2006. N 9.
2. Фролова А.В. Правоспособность унитарного предприятия // Законодательство. 2006. N 3.
3. Сергиенко А., Емелькина Н. Защита прав предпринимателей // Законность. 2008. N 9.
4. Бобков С.А. Казусы приватизации // Журнал российского права. 2007. N 9.
5. Рассказова Н.Ю. Приоритетность удовлетворения публично-имущественных притязаний перед частными имущественными требованиями // Вестник ВАС РФ. 2009. N 1.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: В.А. Болдырев