На основании пункта 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ <1>, пункта 4 ст. 1 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" <2> вся территория Москвы относится к землям населенных пунктов. Понятие "земли населенных пунктов" сформулировано в статье 83 ЗК РФ, согласно которой таковыми признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 71.
Поскольку не все земли в населенных пунктах предназначены для застройки, следует разграничивать:
а) незастроенные земельные участки, предназначенные для застройки;
б) незастроенные земельные участки, строительство на которых не соответствует их разрешенному использованию.
Исходя из пунктов 9, 10 и 13 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ <3> застройка земельного участка - это освоение земельного участка путем возведения объектов капитального строительства: зданий, строений, сооружений, объектов, строительство которых не завершено (за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек).
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.
Следовательно, незастроенные земельные участки - это земельные участки, где отсутствуют объекты капитального строительства.
Таким образом, определение порядка предоставления прав на незастроенные земельные участки предопределено будущей целью использования участка: предоставляется участок для строительства или для целей, не связанных со строительством.
Осуществление градостроительной деятельности в городе Москве имеет свои особенности. С принятием Градостроительного кодекса РФ наметился подход к новому порядку градостроительного регулирования, следовательно, к новому порядку предоставления земельных участков для строительства.
Реализация норм Кодекса на практике должна обеспечить постепенный переход от произвольного способа формирования и предоставления земельных участков для строительства к способу, базирующемуся на градостроительном зонировании и планировке городской территории как единственно обоснованных и с юридической, и с экономической точек зрения инструментах.
Тем не менее переход к такому методу предоставления прав на земельные участки для строительства не может быть одномоментным. Этот процесс сопряжен с очевидными трудностями, в том числе со стремлением органов власти разных уровней законодательно сохранить систему градостроительства, при которой господствует индивидуально-выборочный способ предоставления прав на земельные участки для строительства.
В целях обеспечения перехода к конкурентным процедурам предоставления прав на земельные участки для строительства пунктом 14 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <4> установлено, что с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется.
--------------------------------
<4> Российская газета. 2001. N 211, 212.
Реализация указанной нормы будет обеспечиваться пунктом 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, вступающим в силу с 1 января 2010 г. и запрещающим выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии с пунктом 8 ст. 1 Кодекса правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, утверждаемый нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, где устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Учитывая, что переход к предоставлению земель на основе правового зонирования территорий должен осуществляться постепенно, ЗК РФ еще до введения в действие Градостроительного кодекса установил два различных порядка предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности: с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового.
Процедура предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта в соответствии с пунктом 4 ст. 30 ЗК РФ состоит из следующих основных этапов:
- проведение работ по формированию земельного участка, включающих подготовку проекта границ земельного участка, проведение межевания, определение разрешенного использования участка, а также определение условий подключения объектов к инженерно-техническим сетям и подготовку к проведению торгов по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка;
- государственный кадастровый учет земельного участка;
- проведение торгов по предоставлению участка либо предоставление участка без торгов в установленных федеральным законом случаях;
- подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов.
Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта согласно пункту 5 ст. 30 ЗК РФ состоит из следующих этапов:
- выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
- проведение работ по формированию земельного участка;
- государственный кадастровый учет земельного участка;
- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.
Анализ положений Земельного кодекса позволяет утверждать: предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового представляет собой две независимые друг от друга процедуры, применение которых в том или ином случае не может зависеть от усмотрения органов, уполномоченных на распоряжение земельными участками.
Вызывает вопросы включение законодателем в процедуру предоставления земельных участков процесса создания самих земельных участков как объектов прав. Процесс предоставления права на земельный участок должен начинаться в момент, когда участок уже существует как объект права. Порядок предоставления земельных участков для строительства, предусмотренный статьей 30 ЗК РФ, включает действия, являющиеся подготовкой к предоставлению, - создание объекта права (которое заканчивается в момент присвоения участку кадастрового номера).
Таким образом, классификация способов предоставления земельных участков для строительства должна быть произведена по другому критерию в зависимости о того, предоставляется участок на торгах или без торгов.
Нормы Земельного кодекса РФ, регулирующие порядок предоставления в современном виде, достаточно сложны и запутанны. По всей видимости, было бы целесообразно внести изменения в Кодекс, обособив нормы о создании земельного участка как объекта прав от норм, регулирующих само предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Как следует из наименования и содержания статей 30 - 32 ЗК РФ, порядок, описанный в указанных нормах, регулирует предоставление новых незастроенных земельных участков для нового строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Значит, этот порядок неприменим при предоставлении земельных участков собственникам существующих зданий, строений и сооружений и при размещении некапитальных объектов. Если предполагается строительство или реконструкция уже существующего объекта на ранее предоставленном земельном участке, нормы Земельного кодекса РФ о предоставлении земельных участков для строительства также не применяются, поскольку данные ситуации урегулированы градостроительным законодательством, а основой для такого вывода являются статья 40 ЗК РФ и статья 263 ГК РФ, позволяющие правообладателю земельного участка возводить на нем строения и, следовательно, производить реконструкцию возведенных объектов.
Анализ федерального законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства позволяет говорить о том, что вид права, на котором предоставляется земельный участок, зависит от установленного порядка предоставления земель для строительства.
Предоставление земельных участков из состава земель населенных пунктов для строительства без предварительного согласования места размещения объекта согласно пункту 2 ст. 30 ЗК РФ осуществляется в собственность, аренду или безвозмездное срочное пользование исключительно на торгах. Такой порядок применяется в следующих случаях:
1) размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с документацией по планировке территории и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий для установления границ земельных участков, предназначенных для строительства, размещения линейных объектов и в иных целях, предусмотренных статьей 41 Градостроительного кодекса РФ.
Документация по планировке территории включает в себя проекты планировки, являющиеся основой для разработки проектов межевания территорий. Проекты межевания территорий определяют границы застроенных и незастроенных земельных участков.
В результате подготовки проектов межевания подлежащих застройке территорий определяются границы незастроенных земельных участков, которые могут быть предоставлены для строительства;
2) предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30.1 ЗК РФ).
Согласно статье 30.1 земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность или в аренду на торгах (аукционах). Исключением является предоставление земельных участков для жилищного строительства лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального, регионального или местного бюджета на основе заказа, размещенного в соответствии с законом о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд. Этим лицам такие участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование без проведения торгов на срок строительства (подп. 5 п. 1 ст. 24; п. 1 и п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ);
3) предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 30.2 ЗК РФ). Такие участки могут быть предоставлены первоначально только в аренду. После утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка арендатор может получить их в собственность, поскольку он пользуется преимущественным правом на приобретение этой земли в собственность или в аренду для последующей застройки;
4) земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом (п. 6 ст. 30 ЗК РФ);
5) предоставление земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Согласно пункту 3 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется по общему правилу в аренду. Однако Кодексом установлены исключения из этого правила: когда земельные участки предоставляются для строительства государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Данным лицам участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование. Кроме того, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
Предоставление прав на земельные участки без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется на торгах. В научной литературе исследовался вопрос о правовой природе действий участников торгов. При этом некоторые авторы считают, что правовая сущность действий участников торгов есть заключение консенсуального, двухстороннего, но с множественностью лиц на одной стороне договора <5>. В соответствии с другой точкой зрения, и конкурс, и аукцион представляют собой самостоятельные сделки; их предметом является участие заинтересованного субъекта в проводимых торгах на условиях, установленных законодательством и организатором торгов <6>.
--------------------------------
<5> Каган Е., Суходольский Г. Правовая природа конкурса // Хозяйство и право. 2001. N 2. С. 49.
<6> Ходыкин Р.З. Публичный конкурс - односторонняя сделка // Хозяйство и право. 2001. N 7. С. 36.
Следует обратить внимание на соотношение понятий "право на заключение договора аренды" и "право аренды". Гражданский кодекс РФ в пункте 2 ст. 448 предусматривает "право на заключение договора", т.е. в нашем случае - право на заключение договора аренды земельного участка.
Порядок проведения торгов регламентирован Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков <7>. Обращает на себя внимание несоответствие норм данных Правил положениям, установленным федеральными законами.
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" // Российская газета. 2002. N 221.
Так, статья 38 ЗК РФ упоминает, что на торгах производится продажа земельного участка в собственность или продажа права на заключение договора аренды. То есть победителем торгов признается лицо, предложившее наибольшую цену за участок или наибольший размер платы за право заключить договор аренды.
Вышеуказанные Правила в подпункте "в" п. 24 устанавливают: победителем торгов по продаже права на заключение договора аренды признается участник, предложивший наибольший размер арендной платы. Как видно, Правила говорят не о "размере платы за право заключить договор аренды", а о "размере арендной платы".
Еще более интересной выглядит норма пункта 5 ст. 8 Закона города Москвы "О землепользовании в городе Москве", согласно которой при предоставлении права аренды земельных участков на торгах предметом торгов является право на заключение договора аренды. Но при этом "по условиям торгов в качестве критерия определения победителя торгов может предусматриваться размер платы за право на заключение договора аренды либо годовая ставка арендной платы".
Указанные положения Правил проведения торгов и статьи 8 Закона "О землепользовании в городе Москве" не соответствуют действующему законодательству. Размер арендной платы за земельный участок не может применяться в качестве критерия определения победителя торгов, поскольку это противоречит пункту 4 ст. 22 ЗК РФ, устанавливающему, что размер арендной платы определяется только договором аренды. О том же говорит и статья 614 ГК РФ.
По этой же причине нельзя признать правомерным пункт 3 ч. 24 ст. 38.1 ЗК РФ, также упоминающий "размер арендной платы". Согласно пункту 7 ст. 38.2 ЗК РФ победителем аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства признается участник, предложивший наибольшую цену за право на заключение договора аренды земельного участка. Таким образом, даже нормы Земельного кодекса РФ не согласуются между собой.
Кроме того, существенным недостатком Правил организации и проведения торгов является отсутствие в них указания относительно того, применяются они только в отношении предоставления земель для строительства или и в случаях предоставления земель для целей, со строительством не связанных. В Земельном кодексе на этот счет определенность также отсутствует.
Следует особо отметить положения статьи 38.2 ЗК РФ, регулирующие проведение аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для их комплексного освоения. Судя по тому, что на победителя аукциона пунктом 5 указанной статьи возлагается целый ряд обязанностей, такие торги следовало бы признать конкурсом.
Процедура предоставления прав на земельные участки с предварительным согласованием места размещения объекта была предусмотрена Земельным кодексом РСФСР <8> и впоследствии включена в Земельный кодекс РФ. Если предоставление прав на земельные участки без предварительного согласования проводится при наличии утвержденных правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, то предварительное согласование при предоставлении земель проводится в обратной ситуации, т.е. если упомянутая документация отсутствует.
--------------------------------
<8> Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. Утратил силу с 28 октября 2001 г.
Важнейшей особенностью процедуры предоставления прав на земельные участки с предварительным согласованием места размещения объекта является то, что она не может быть использована при предоставлении участков для жилищного строительства.
Процедура начинается с направления заинтересованным лицом заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ. В городе Москве такими органами являются правительство города и префектуры административных округов.
В соответствии с положениями статьи 31 ЗК РФ уполномоченный на распоряжение орган должен поручить органу местного самоуправления обеспечить выбор земельного участка; принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, которое утверждает акт о выборе участка; принять решение о предоставлении земельного участка для заявленных целей и в необходимых случаях заключить договор.
Высказываемая точка зрения о том, что подача заявления в уполномоченный орган в данном случае влечет возникновение процессуальных отношений по предоставлению земельного участка <9>, по нашему мнению, неверна.
--------------------------------
<9> Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 81.
Прежде всего, в пункте 1 ст. 31 ЗК РФ говорится о "заявлении о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта", а не о заявлении о предоставлении земельного участка. Заявление о предоставлении земельного участка по общему правилу предполагает, что испрашиваемый земельный участок существует как объект прав, т.е. как объект земельно-имущественных отношений (иначе невозможно ходатайствовать о предоставлении того, чего еще нет в действительности).
В городе Москве выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти - Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы <10> (п. 10 ст. 31 ЗК РФ).
--------------------------------
<10> См.: Постановление правительства Москвы от 1 ноября 2005 г. N 850-ПП "Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура)" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2005. N 62.
Наделение органов исполнительной власти Москвы полномочиями по созданию объекта права и его предоставлению позволяет избежать трудностей, с которыми сталкиваются иные субъекты Федерации. Дело в том, что в 2006 г. в пункте 10 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ появилось положение о том, что распоряжение неразграниченными земельными участками в административных центрах субъектов Федерации осуществляется органами местного самоуправления, если законами субъектов Федерации не установлено, что распоряжение такими участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.
В случае принятия подобных законов субъект Федерации попадает в ситуацию, когда он может планировать размещение в своем административном центре только объектов, имеющих региональное значение, в соответствии со статьей 14 Градостроительного кодекса РФ. Вопросы о размещении всех иных объектов, в частности объектов жилищного строительства, могут решаться только на уровне органов местного самоуправления путем принятия правил землепользования и застройки. Получается, что управление землями населенных пунктов посредством территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий находится в руках органов местного самоуправления, а распоряжение участками осуществляет субъект Федерации <11>.
--------------------------------
<11> Такая ситуация сложилась, например, в Нижнем Новгороде, где законом Нижегородской области все муниципальные образования и городские округа в этом субъекте Федерации были объявлены административными центрами. См.: Эксперт. Земельное двоевластие. 2008. N 11 (600).
Законом установлены требования к содержанию заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Так, в нем должны быть указаны:
- назначение объекта, что предопределяет выбор разрешенного использования земельного участка;
- предполагаемое место размещения объекта, т.е. в заявлении не должно содержаться требование подобрать участок "где-нибудь";
- обоснование примерного (а не точного) размера земельного участка, а также испрашиваемое право на земельный участок, которое зависит, в частности, от организационно-правовой формы заявителя и иных факторов.
Таким образом, важной особенностью рассматриваемой процедуры является определение разрешенного использования на стадии предварительного согласования места размещения объекта, в то время как при предоставлении участков на торгах разрешенное использование уже определено градостроительным регламентом.
В процессе выбора земельного участка для строительства происходит сбор информации о предполагаемом месте размещения объекта на основании документов государственного земельного кадастра и землеустройства, позволяющих определить соответствие строительства обязательным требованиям. В городе Москве уполномоченные государственные органы, органы внутригородских муниципальных образований проводят процедуры согласования места размещения объекта с учетом экологических, градостроительных и иных требований к использованию соответствующей территории.
Состав согласующих органов определяется исходя из положений законодательства города Москвы, а также местоположения земельного участка. К этим органам могут относиться:
- органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
- органы государственного пожарного надзора;
- органы охраны объектов культурного наследия и т.д.
Размещение объекта в водоохранных зонах водных объектов, относящихся к федеральной собственности, на территории города Москвы требует обязательного согласования с Московско-Окским бассейновым водным управлением.
Согласно пункту 5 ст. 31 ЗК РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, к которому прилагается проект границ земельного участка.
Проект границ земельного участка подготавливается в соответствии с Методическими рекомендациями по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства <12>. В городе Москве проекты границ земельных участков подлежат утверждению руководителем Департамента земельных ресурсов путем издания распоряжения. В ходе подготовки проектов границ выявляются части участка с особыми условиями использования, например охранными и санитарно-защитными зонами. Указанные части уточняются и закрепляются в документах межевания и кадастровом плане земельного участка.
--------------------------------
<12> Утверждены Приказом Росземкадастра от 17 февраля 2003 г.
Подготовку проекта границ земельного участка следует отличать от межевания земельного участка, происходящего после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Основное назначение решения о предварительном согласовании места размещения объекта состоит в утверждении акта о выборе участка для строительства.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является не основанием возникновения прав на земельный участок, а основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (п. 8 ст. 31 ЗК РФ).
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет. По истечении срока заявитель лишается права требовать предоставления права на земельный участок. Установленный законом срок действия решения связан с возможной необходимостью изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, которое производится только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка. Такой вывод основан на положении пункта 8 ст. 31 ЗК РФ: правообладатели земельного участка не вправе получить компенсацию за улучшения, произведенные ими после решения о предварительном согласовании места размещения.
Таким образом, можно утверждать: акт о предварительном согласовании места размещения объекта имеет природу административного акта, влекущего возникновение прав и обязанностей у землепользователей.
На основании вышеизложенного следует предположить, что после освобождения участка от прав третьих лиц заявитель должен снова обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка с приложением кадастровой карты (плана). Именно с этого момента начинаются правоотношения по предоставлению земельного участка.
В законодательстве города Москвы о предоставлении земельных участков для строительства отсутствует термин "предварительное согласование места размещения объекта".
Прежде всего, необходимо обратить внимание на использование московским законодателем терминов и определений, не предусмотренных федеральным законодательством, либо определений, искажающих смысл терминов, содержащихся в федеральных актах. Например, вместо термина "объект капитального строительства", предусмотренного Градостроительным кодексом РФ, Закон города Москвы от 9 июля 2003 г. N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" <13> оперирует термином "градостроительный объект", под которым понимается отдельное здание, строение, сооружение, в том числе объект транспортной, инженерной инфраструктур, парк, сад, бульвар, сквер, а также градостроительный комплекс, включающий два и более компактно расположенных градостроительных объекта, объединенных общим архитектурно-градостроительным решением (п. 1 ст. 1). То есть под указанное определение подходит абсолютно любой объект. Соответствующим образом определяется понятие "строительство градостроительного объекта", которое значительно шире понятия "строительство", приведенного в Градостроительном кодексе РФ.
--------------------------------
<13> Вестник мэра и правительства Москвы. 2003. N 46.
Согласно пункту 4 ст. 13 Закона города Москвы N 50 для приобретения земельного участка для строительства градостроительного объекта заявитель обращается в префектуру с заявлением, которое, в сущности, является заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее - Москомархитектура) обеспечивает подготовку заключения о соответствии заявленного месторасположения объекта градостроительным требованиям и информирует заявителя о результатах. В случае соответствия объекта всем требованиям Москомархитектура совместно с Департаментом имущества <14> и Департаментом земельных ресурсов осуществляет предварительное согласование выбора земельного участка для строительства, после чего оформляется акт разрешенного использования участка территории градостроительного объекта - документ, содержащий требования, параметры и условия разрешенного использования участка территории градостроительного объекта <15>.
--------------------------------
<14> Постановление правительства Москвы от 16 июля 2002 г. N 559-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте имущества города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2002. N 33.
<15> Форма акта разрешенного использования утверждена Постановлением правительства Москвы от 28 сентября 2004 г. N 671-ПП "Об обеспечении реализации Закона города Москвы от 9 июля 2003 года N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2004. N 67.
После выбора участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта следует проведение работ по формированию земельного участка. Понятие "формирование земельного участка" содержится в подпункте 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ применительно к порядку предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта. Однако действия, перечисленные в данной норме, не могут в полной мере применяться к процедуре предоставления земельного участка с предварительным согласованием.
Это связано с тем, что к моменту формирования участка при предварительном согласовании часть действий уже была осуществлена: утвержден проект границ земельного участка, определено его разрешенное использование и технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Поэтому из процедуры формирования, установленной подпунктом 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ, остается только провести межевание земельного участка на основании утвержденного проекта границ.
В соответствии с пунктом 1 ст. 32 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления за счет заявителей границ земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета.
Решение о предоставлении земельного участка является основанием для заключения и государственной регистрации договора аренды земельного участка, безвозмездного (срочного) пользования, государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования.
Согласно пункту 2 ст. 32 ЗК РФ уполномоченный орган в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства, которое должно содержать данные, позволяющие определенно установить объект права - категорию земель, кадастровый номер участка, его адресные ориентиры, площадь и разрешенное использование. Кроме того, в распорядительном документе о предоставлении права на участок должен быть определен вид права. Если на основании акта будет заключен договор аренды или безвозмездного (срочного) пользования, указывается срок действия договора.
Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства на праве постоянного (бессрочного) пользования является основанием государственной регистрации права. Решения о предоставлении на праве аренды или безвозмездного (срочного) пользования служат основанием для заключения соответствующих договоров и (в случае если они заключены на срок более одного года) государственной регистрации прав.
В городе Москве от имени распорядительных органов государственной власти заключение соответствующих договоров осуществляет Департамент земельных ресурсов.
С момента государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования, договора аренды или безвозмездного срочного пользования земельного участка заявитель становится правообладателем земельного участка.
В настоящее время в городе Москве происходит постепенное обновление законодательства в сфере градостроительства и земельных отношений. Связано это в первую очередь с принятием Градостроительного кодекса РФ. Например, происходит изменение порядка прохождения согласований градостроительной документации с городскими органами и организациями. Так, вместо заключения о соответствии заявленного месторасположения объекта градостроительным требованиям будет разрабатываться заключение о возможности размещения градостроительного объекта. Кроме того, акт разрешенного использования будет совмещен с градостроительным планом земельного участка <16>.
--------------------------------
<16> См.: Постановление правительства Москвы от 12 декабря 2006 г. N 968-ПП "О мерах по совершенствованию подготовки и реализации инвестиционных градостроительных проектов в городе Москве" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 1.
Наиболее широкое распространение в системе действий по выделению и предоставлению земельных участков для реконструкции и строительства в городе Москве получили инвестиционные контракты <17>. Следует сразу оговориться: подобный институт не предусматривается Земельным кодексом РФ в качестве инструмента предоставления земельных участков для строительства.
--------------------------------
<17> См.: Постановление правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. N 255-ПП (в ред. от 18 декабря 2007 г. N 1097-ПП) "О проведении конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2004. N 29.
Возможность предоставления права на земельный участок для строительства в городе Москве ставится в зависимость от наличия инвестиционных правоотношений, которые становятся предпосылкой, приводящей вместе с наступившими юридическими фактами к правовому результату - возникновению права на земельный участок.
Подобная система регулирования градостроительной деятельности в городе Москве должна уступить место установленному федеральным законодательством способу градостроительного зонирования, результатом которого являются градостроительные регламенты. Именно такая схема закреплена в Земельном кодексе РФ в 2001 г. и развита в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. Значение института градостроительного зонирования при предоставлении земельных участков для строительства заключается в том, что только градостроительные регламенты должны стать юридической основой для строительства путем закрепления их в нормативно-правовом акте - Правилах землепользования и застройки.
Возможность заключения и реализации инвестиционных контрактов в городе Москве предусматривается в программах преобразования застроенных территорий жилого назначения, допускающих возможность принудительного изъятия недвижимости на застроенных территориях <18>. Однако на виды объектов, строительство которых обычно осуществляется в рамках реализации инвестиционных контрактов, не может распространяться действие нормы Земельного кодекса РФ о возможности изъятия земельного участка в связи с реализацией государственных нужд, поскольку в таких случаях планируемые действия с реализацией государственных нужд не связаны.
--------------------------------
<18> См.: ст. 24 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве"; приложение 2 к Постановлению правительства Москвы от 30 марта 2004 г. N 178-ПП // Вестник мэра и правительства Москвы. 2004. N 22.
Действующий Земельный кодекс РФ предлагает механизмы предоставления земельных участков для строительства, учитывающие формируемое градостроительное регулирование застройки населенных пунктов на основе градостроительных регламентов.
В городе Москве должен осуществиться постепенный переход к процедурам предоставления земельных участков для строительства, предусмотренным Земельным кодексом РФ. Представители правительства города признают, что инвестиционные контракты "доживают последние дни" <19>. Происходит постепенный переход от практики проведения инвестиционных торгов к проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка для строительства. Законодательство города Москвы приводится в соответствие с федеральным, о чем свидетельствует принятие основополагающих документов, регулирующих предоставление земель для застройки, - Закона города Москвы "О землепользовании в городе Москве" и Градостроительного кодекса города Москвы.
--------------------------------
<19> См.: От инвестторгов - к земельным аукционам // Московский комсомолец. Экономический вторник. 2007. N 19.
Автор: Д. Л. Мальцев