Принятие Жилищного кодекса РФ ознаменовало собой применение новых подходов в правовом регулировании отношений, возникающих по поводу жилых помещений в общежитиях. Обновление регламентации этих правоотношений породило на практике ряд трудноразрешимых проблем, в том числе возникающих при передаче общежитий в связи со сменой их собственника и изменением правового режима самих жилых помещений в общежитиях.
Новая жилищная политика...
ЖК РФ в ч. 2 ст. 92 устанавливает, что общежития могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Виды прав на общежития ранее рассматривались в юридической литературе. Например, В.Н. Симонов писал, что "жилые дома, используемые как общежития, находятся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений. И, соответственно, эти организации являются наймодателями и работодателями одновременно".
Процесс приватизации государственного имущества привел к преобразованию государственных предприятий в акционерные общества. Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения не включались в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в п. 1 данной статьи, и подлежали передаче в муниципальную собственность.
Таким образом, государственные предприятия и учреждения в соответствии с требованиями закона по общему правилу не могли включить общежития в состав приватизируемого имущества. Соответственно, общежития, которые ранее принадлежали государственным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, стали передаваться в муниципальную собственность. На этом в настоящее время стала основываться, в частности, жилищная политика города Москвы, которая направлена на скорейшее завершение передачи общежитий, возникнувших вследствие приватизации коммерческих юридических лиц, из фактически существующего владения в муниципальную собственность.
...не без проблем
Из п. 2 ст. 30 Закона о приватизации следует, что законом не был установлен ни конкретный срок для передачи и приемки общежитий органами местного самоуправления, ни сам порядок передачи общежитий.
В результате на практике возникают проблемы уже на этапе между окончанием приватизации предприятий и передачей общежитий, которые не подлежат приватизации, в муниципальную собственность. Возникновение сложностей обусловлено тем, что в результате приватизации бывшие владельцы, утрачивающие прежние правомочия в отношении общежитий, стремятся передать общежития в муниципальную собственность в кратчайшие сроки, поскольку содержать общежития экономически невыгодно. Между тем органы местного самоуправления, стараясь решить проблемы фактического порядка, связанные, чаще всего, с перенаселением жилых помещений в общежитиях, не принимают их.
К примеру, в 2006 г. на территории ЮЗАО г. Москвы было запланировано принять в жилищный фонд г. Москвы общежития ряда юридических лиц, однако этот процесс не был осуществлен из-за обнаружившихся фактических проблем. Например, препятствиями для передачи жилых помещений являются отсутствие площади для закрепления изолированных помещений за гражданами и отсутствие согласований по установлению гражданами перегородок в проходных комнатах общежития.
Кроме того, определенные сложности порождают следующие обстоятельства: необходимо выписать граждан, зарегистрированных, но не проживающих в общежитии; из них местонахождение некоторых нанимателей неизвестно (поэтому в настоящее время фактический владелец готовит документы в суд о признании их безвестно отсутствующими). Вопреки положениям действующего законодательства некоторые наниматели проживают в "проходной-запроходной" комнатах. Проблемы связаны и с тем, что организации повторно заселяют, а также передают жилые помещения подведомственным организациям уже после перевода общежитий в жилищный фонд города Москвы.
Поскольку процесс передачи общежитий затягивается, юридические лица, у которых по-прежнему находятся общежития, нередко распоряжаются ими по своему усмотрению. Например, ГУП "НИИ Энергоцветмет" продал часть жилых помещений в общежитии. Причем купля-продажа жилых помещений была прикрыта выдачей ордеров и приемом на работу (фактически было только оформление). Поскольку суд первой инстанции не выяснил, вправе ли был ГУП "НИИ Энергоцветмет" распоряжаться государственным имуществом - комнатами в общежитии, а также не были оценены и проверены другие факты, надзорная коллегия обоснованно передала дело на новое рассмотрение (Определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда (дело N 33-2127)).
Отсюда можно сделать вывод, что в ряде случаев юридические лица недобросовестно осуществляли свои правомочия, в частности не соблюдали норму при предоставлении жилых помещений; не отслеживали изменение оснований, дающих гражданам право на проживание в общежитии, и не выселяли граждан, утративших такое право.
Позиция муниципалитета
В настоящее время органы местного самоуправления не принимают на свой баланс общежития до разрешения проблем, связанных с их перенаселением (фактически это происходит из-за того, что в жилищном фонде г. Москвы нет свободных жилых помещений).
Однако, по сути, данная позиция муниципальных органов не основана на законе, который не предусматривает такого урегулирования взаимоотношений сторон. Кроме того, проблемы, связанные с изменением правового режима жилых помещений в общежитиях, должны быть разрешены самими органами местного самоуправления г. Москвы, а не фактическими владельцами. В частности, для изменения правового режима общежития, находящегося в фактическом владении ЗАО "Ремстройтрест", необходимо 8 - 9 изолированных жилых помещений для расселения нанимателей. У ГУП "Мосавтотранс", также владеющим общежитием, не хватает жилых помещений для предоставления 8 семьям, данное юридическое лицо проводит работу "по уплотнению" проживающих в общежитии граждан.
При этом органы местного самоуправления используют различные способы разрешения проблем фактического и юридического характера: переоборудуют жилые помещения путем установления перегородок с целью увеличения количества изолированных жилых помещений либо выселяют нанимателей, прекративших трудовые отношения с юридическими лицами.
Доверительное управление как выход?
С учетом сложности и специфики такого объекта муниципальной собственности, как общежития, требующего специального решения вопросов управления, содержания, ремонта и т.д., муниципальными образованиями общежития начали передаваться на договорной основе в управление коммерческим юридическим лицам. Например, общежитие ОАО "Мосинжстрой" находится в доверительном управлении и на балансе ОАО "Мосинжстрой" (материалы дела N 2-93/206 Гагаринского районного суда г. Москвы). При этом правовой режим жилых помещений для нанимателей жилых помещений в общежитиях не изменялся, либо жилые помещения в них начали передаваться проживающим гражданам по договорам социального найма. Данный процесс носит распространенный характер.
Количество общежитий сокращается, гражданам, ранее в них зарегистрированным, предоставляются квартиры в основном по договорам социального найма, некоторых граждан выселили.
В действующем законодательстве нет положений, специально регламентирующих передачу общежитий в доверительное управление коммерческим юридическим лицам при сохранении их правового режима и определяющих, какие права возникают у титульного владельца.
На практике общежития передаются, как правило, в доверительное управление. Согласно п. 1 ст. 1012 ГК РФ доверительное управление осуществляется в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Пункт 1 ст. 1020 ГК РФ устанавливает, что доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного управления имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление.
Договор доверительного управления должен заключаться между собственником или уполномоченным им лицом (в г. Москве это Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы) - учредителем управления и юридическим лицом - доверительным управляющим.
Правовое регулирование договора доверительного управления общежитием осуществляется по правилам главы 53 ГК РФ, за некоторыми исключениями, которые обусловлены спецификой самого имущества (общежития). В п. 1 ст. 1016 ГК РФ определены существенные условия договора доверительного управления.
Однако, поскольку общие положения ГК РФ о доверительном управлении не учитывают специфики доверительного управления общежитиями, требуется принятие постановления Правительства РФ, регламентирующего заключение типового договора доверительного управления общежитием, права и обязанности сторон, в том числе:
- обязанности доверительного управляющего по поддержанию и сохранению в надлежащем техническом и санитарном состоянии общежития, проведению капитального ремонта и реконструкции, по выселению граждан, утративших право пользования жилым помещением в общежитии;
- право учредителя управления контролировать использование жилых помещений в общежитии согласно их назначению, соблюдение доверительным управляющим порядка и условий предоставления гражданам жилых помещений в общежитии.
Помимо этого, необходимо закрепить меры ответственности за ненадлежащее управление общежитием доверительным управляющим и порядок прекращения доверительного управления общежитием.
Трансформация общежитий
Еще более сложным представляется определение правового режима жилых помещений, которые находятся в общежитиях, ранее принадлежавших унитарным предприятиям федерального железнодорожного транспорта или организациям атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации.
В соответствии с п. 6 ст. 9 Федерального закона от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (Российская газета. 05.03.2003. N 42), п. 15 ст. 43 Закона о приватизации и п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Федеральный закон от 05.02.2007 N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 09.02.2007. N 4291) указанные субъекты приватизировали общежития в составе своего имущества.
В результате данные общежития утратили свой прежний правовой режим. Фактически они, возможно, и именуются общежитиями, однако юридически жилые помещения в общежитиях, ставших объектом частной собственности, предоставляются гражданам по договорам коммерческого найма. Как следствие, правовое положение жильцов таких общежитий трансформировалось, и их права нуждаются в дополнительной защите, в том числе путем внесения указаний законодателя на этот счет в соответствующие нормативные акты.
Автор: Ева Шипунова