Защита прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства многоквартирных домов (далее — дольщики) — одно из приоритетных направлений деятельности прокуратуры Нижегородской области.

Для совершенствования своей правозащитной функции прокуратура области в 2008 г. в ходе плановой проверки использовала методические рекомендации для прокуроров по осуществлению надзорной и иной деятельности в этой сфере, разработанные в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. Это позволило прокуратуре области наиболее эффективно реализовать свои полномочия, в том числе по принятию актов прокурорского реагирования и профилактике преступлений на рынке первичной жилой недвижимости. Благодаря принятым мерам по защите прав и законных интересов дольщиков удалось стабилизировать негативную ситуацию, сложившуюся в регионе в 2005 — 2006 гг. в результате деятельности недобросовестных застройщиков.

Прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов осуществляется в области по следующим направлениям:

1. надзор за исполнением законов органами государственной власти области, органами местного самоуправления, их должностными лицами;
2. надзор за законностью и полнотой мер, принимаемых федеральными и региональными органами государственного контроля, их должностными лицами;
3. надзор за исполнением законов коммерческими организациями (их руководителями), участвующими в предпринимательских отношениях по поводу жилищного строительства;
4. надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти области, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, руководителями коммерческих организаций.

Поскольку в теории прокурорского надзора под законом понимают не только федеральные законы, но и не противоречащие им Конституции (уставы), законы субъектов Федерации, а также иные правовые акты нормативного характера, в условиях многоплановости и противоречивости нынешнего законодательства подбор актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, всегда занимает значительное время. В методических рекомендациях для прокуроров приведен круг поднадзорных прокурору актов федерального уровня и указаны вопросы, по которым могут быть приняты акты регионального нормотворчества.

К примеру, в Нижегородской области строительство многоквартирных домов ведется преимущественно по принципу «точечной застройки», т.е. на земельных участках с уже существующей инженерной и коммунальной инфраструктурой, государственная собственность на которые не разграничена. Для определения органов, правомочных распоряжаться такими земельными участками, необходимо руководствоваться п. 10 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», из которого следует, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если иное не установлено законами субъектов Федерации.

С 1 января 2006 г. действует Закон Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области».

В силу п. «а» ч. 2 ст. 3 этого Закона решения о распоряжении земельными участками в пределах г. Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена, принимает правительство области. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 9 Закона при истечении срока действующих договоров в отношении земельных участков, заключенных на основании решений органов местного самоуправления г. Нижний Новгород, принятых до 1 января 2006 г., решение о предоставлении земельных участков на новый срок и заключении договоров аренды принимает министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области. Как видно, надзор за законностью распоряжения земельными участками в пределах г. Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена, входит в предмет ведения прокуратуры области.

Исходя из этого, к числу объектов, поднадзорных прокурорам городов и районов, относятся:

1. органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов области;
2. территориальные подразделения федеральных органов государственного контроля (отделы Управлений Роспотребнадзора и Роснедвижимости по Нижегородской области в муниципальных образованиях; городские, районные и межрайонные инспекции Управления Федеральной налоговой службы России по Нижегородской области), их должностные лица;
3. коммерческие организации (их руководители).

В компетенцию органов местного самоуправления входят вопросы: распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и земельными участками на территориях муниципальных образований, за исключением г. Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена; муниципального земельного контроля; подготовки и утверждения документов территориального планирования поселений, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки поселений; выдачи разрешений на строительство многоквартирных домов, продления ранее выданных разрешений на строительство; выдачи разрешений на ввод построенных домов в эксплуатацию и др.

В свою очередь, прокуратура области осуществляет надзор за исполнением законов:

1. органами государственной власти области (в части распоряжения земельными участками на территории г. Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена; подготовки и утверждения документов территориального планирования области, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, принятия мер, направленных на восстановление нарушенных прав пострадавших дольщиков, и др.);
2. управлениями Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Роснедвижимости, Федеральной налоговой службы России по Нижегородской области, их должностными лицами;
3. региональными органами государственного контроля, их должностными лицами (Инспекцией государственного строительного надзора области и министерством строительного комплекса).

Кроме того, с учетом иерархической подчиненности органов прокуратуры прокуратура области может осуществлять надзор за всеми объектами, поднадзорными городским и районным прокурорам. Проведенной проверкой установлено, что наибольшее число нарушений законов по-прежнему допускается на объектах строительства, ранее приостановленного по причине неправомерных действий застройщиков.

В Нижегородской области есть 19 недостроенных многоквартирных домов, сроки ввода в эксплуатацию которых давно истекли. Из них по 12 объектам застройщиком выступало коммандитное товарищество «Социальная инициатива и Компания» и зависимые от него юридические лица. В ходе проверки обстоятельств, препятствующих своевременному окончанию строительства, прокуроры выявили многочисленные нарушения законов. В первую очередь это связано с отсутствием у застройщиков утвержденной проектной документации, а в случаях строительства домов в водоохранной зоне реки Волги — положительного заключения государственной экологической экспертизы и согласований с органами природоохраны. Поскольку, как это ни парадоксально, одним из факторов, негативно влияющих на состояние законности, выступает несовершенство и противоречивость действующего законодательства, прокуратура области принимала активное участие в правотворческой деятельности Законодательного Собрания Нижегородской области и исполнительных органов власти (правительства и губернатора) по вопросам принятия правовых актов, направленных на восстановление нарушенных прав и законных интересов пострадавших дольщиков.

Так, прокуратура была одним из инициаторов создания межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов невыполнения инвесторами-застройщиками своих обязательств при реализации инвестиционных проектов по строительству жилых домов на территории области, разработки плана мероприятий по финансированию не завершенных строительством объектов, утверждению порядка формирования и ведения реестра пострадавших дольщиков и пр.

Эти меры позволили оперативно реагировать на выявленные нарушения и принимать действенные меры к их устранению. В настоящее время права и обязанности недобросовестных застройщиков приняло на себя министерство жилищной политики и жилищного фонда Нижегородской области, которому в короткие сроки удалось оформить пакет необходимой градостроительной и проектной документации на каждый из объектов незавершенного строительства.

Управление Главгосэкспертизы по Нижегородской области в проведении экспертизы проектной документации отказало, ссылаясь на то, что оценка соответствия построенного объекта (в случае начала его строительства до получения заключения государственной экспертизы по проекту) проектной документации предметом экспертизы не является. Вместе с тем основания для такого отказа не предусмотрены в Градостроительном кодексе РФ.

В связи с тем, что на момент выявления нарушения было создано государственное учреждение Нижегородской области «Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», наделенное в силу ст. 6.1 Градостроительного кодекса государственными полномочиями в сфере организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, внесение представления не обеспечивало реального устранения нарушений закона.

Сложившаяся ситуация потребовала изменить тактику надзорной деятельности. Прокуратура, активно взаимодействуя с департаментом градостроительного развития территории Нижегородской области, в ведении которого находится ГУ Нижегородской области «Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», а также с областным министерством жилищной политики и жилищного фонда, другими заинтересованными организациями, на межведомственном совещании обратила внимание нового застройщика на необходимость подачи заявления о проведении государственной экспертизы проектной документации на объекты незавершенного строительства в государственный орган и разъяснила смысл и содержание ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса.

Сейчас в ГУ Нижегородской области «Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» такая экспертиза проводится.

Серьезные нарушения выявлены в деятельности контролирующих органов. Зафиксировано отсутствие планов проведения проверок застройщиков, непринятие всего комплекса мер по устранению выявленных нарушений законов, выполнение органами контроля несвойственных функций и т.д.

Например, министерству строительства Нижегородской области делегированы контрольные и надзорные полномочия, предусмотренные ст. 23 ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Однако сотрудники министерства, уполномоченные осуществлять контроль и надзор только в сфере долевого строительства многоквартирных домов, рассматривают жалобы и обращения граждан, с которыми заключены не договоры долевого участия в строительстве, а предварительные договоры либо применены вексельные, форвардные и иные схемы продажи квартир в строящихся домах. Согласно сведениям, представленным министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области, невыполнение многими застройщиками обязанности по внесению арендной платы повлекло значительное недопоступление денежных средств в бюджеты различных уровней, чем нарушались экономические интересы государства и общества.

По этому поводу прокуратура области организовала исковую работу.

Всего в 2005 — 2008 гг. в арбитражный суд направлено более 700 исковых заявлений на сумму 126437 тыс. руб. Судом вынесены решения об удовлетворении требований либо о прекращении производства по причине добровольного удовлетворения заявленных требований на сумму 41021 тыс. руб. До направления исковых заявлений в суд должниками добровольно оплачена задолженность на сумму 40604 тыс. руб.

Интересны результаты надзорной деятельности прокуратур Дивеевского и Уренского районов, прокуратуры Ленинского района г. Нижний Новгород.

Прокуратура Дивеевского района выявила факт опубликования неизвестным лицом в районной газете «Ударник» объявления о приглашении граждан к участию в долевом строительстве жилого дома свободной планировки. При этом не было информации о застройщике, строительном адресе, проектной декларации и государственной регистрации права собственности или права аренды застройщика на земельный участок. Проверкой установлено, что объявление опубликовал индивидуальный частный предприниматель, который на принадлежащем ему земельном участке из старого материала, полученного после демонтажа здания, заложил фундамент для строительства якобы многоквартирного дома. Прокурор района объявил предпринимателю предостережение, в адрес главного редактора газеты внесено представление.

Прокурор Уренского района принес протест на постановление главы местной администрации о разрешении строительства 40-квартирного дома ввиду нарушения ст. 51 Градостроительного кодекса (отсутствие у застройщика правоустанавливающих документов на земельный участок и положительного заключения государственной экспертизы проектной документации). Изначально этот дом предназначался для ветеранов Великой Отечественной войны. Из-за отсутствия финансирования органы местного самоуправления Уренского района приняли решение о привлечении для строительства дома денежных средств очередников, изъявивших желание стать дольщиками. Всего было привлечено 35 граждан, хотя правоустанавливающих документов на земельный участок и положительного заключения государственной экспертизы проектной документации у застройщика не было. Кроме того, прокурор внес представление о нарушениях прав и законных интересов дольщиков. Протест и представление удовлетворены.

Прокурор Ленинского района г. Нижний Новгород в отношении застройщика многоквартирного дома ЗАО «Терем» возбудил дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.28 КоАП. Арбитражным судом производство по делу прекращено на основании ст. 2.9 КоАП, нарушителю объявлено замечание. Поскольку ежеквартальная отчетность застройщиком вновь не представлялась, прокурор района в адрес руководителя ЗАО направил представление об устранении нарушений требований законов. Руководитель должных выводов не сделал, поэтому было возбуждено административное производство по ч. 3 ст. 14.28 КоАП. Решением Арбитражного суда Нижегородской области нарушителю назначено наказание в виде штрафа в размере 100000 руб.

По материалам прокурорских проверок возбуждено 13 уголовных дел (без учета соединенных уголовных дел) о преступлениях в сфере предоставления и использования земельных участков под многоквартирную застройку и хищения путем мошенничества денежных средств дольщиков.

По результатам их расследования стало известно, что большинство недобросовестных застройщиков осуществляли свою мошенническую деятельность по принципу финансовой пирамиды.

Так, расследованием по уголовному делу в отношении директора ООО «Велстрой» Б. установлено, что он от имени фирмы заключил с 55 гражданами договоры о долевом участии в финансировании строительства многоквартирного дома в г. Кстово Нижегородской области, заведомо зная, что строительство осуществляться не будет в связи с недостатком оборотных средств для исполнения договорных обязательств. Денежные средства граждан в сумме 27 млн. руб. были израсходованы не по целевому назначению.

В марте 2008 г. Б. осужден по ч. 4 ст. 159 УК (2 эпизода), по ч. 3 ст. 159 УК (25 эпизодов), по ч. 3 ст. 159 УК (1 эпизод с 26 декабря 2002 г. по 5 декабря 2003 г.) к наказанию в виде 4 лет лишения свободы без штрафа с отбыванием наказания в исправительной колонии общего режима, с лишением права заниматься строительством жилья сроком на 3 года. Мера пресечения в виде домашнего ареста, избранная Б. на предварительном следствии, изменена судом на содержание под стражей. Также суд удовлетворил гражданские иски 47 обманутых дольщиков, признанных по делу потерпевшими.

Учитывая изложенное, можно констатировать положительную тенденцию в работе прокуратуры области по защите прав и законных интересов дольщиков. Представляется, накопленный опыт в определенной мере может быть воспринят и другими прокуратурами. В качестве мер защиты прав и законных интересов дольщиков может служить разработка на законодательном уровне механизма обязательного страхования ответственности застройщиков, введение единого государственного реестра дольщиков и особого порядка банкротства недобросовестных застройщиков с предоставлением регионам права приоритетного выкупа объектов долгостроя, установление запрета на выдачу разрешений на строительство общественным организациям и различным фондам, не имеющим достаточного уставного капитала и средств, и ответственности за неисполнение этих требований.

Автор: Черняков В.