В связи с созданием и началом активной работы Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Фонд) в ряде регионов предприняты попытки кардинально изменить ситуацию с ветхим и аварийным жильем. Многолетние усилия муниципалитетов не привели к сколько-нибудь заметному улучшению ситуации в этой области, даже при наличии финансовой и организационной поддержки субъектов Федерации. Пожалуй, впервые в новейшей истории органы местного самоуправления получили возможность за счет средств, выделяемых Федерацией при условии софинансирования со стороны субъектов и самих муниципальных образований, осуществить снос аварийного жилищного фонда в таких масштабах. Но именно масштабы сноса и необходимого для этого расселения актуализируют тему выселения граждан с предоставлением иных благоустроенных жилых помещений в связи со сносом дома или признанием жилых помещений непригодными для постоянного проживания.
Основываясь на опыте выселения граждан из жилых домов в рамках реализации программ сноса ветхого и аварийного жилья, можно выделить три аспекта проблемы регулирования данных процедур. Все три связаны с невозможностью предоставления при выселении жилых помещений, равнозначных по общей площади ранее занимаемым (ст. 89 ЖК РФ). Условия финансирования со стороны Фонда предусматривают выделение денежных средств, необходимых для приобретения нового жилья в объеме, соответствующем площади подлежащих сносу аварийных домов. Разница в площади приобретаемого и сносимого жилья оплачивается за счет средств бюджетов субъектов Федерации, а в условиях финансирования на 2008 год - и за счет средств местных администраций. Воздействие рассматриваемых в настоящей статье факторов может увеличить долю финансирования за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации до критических величин. В перспективе от этого зависит сама возможность реализации программ сноса ветхого и аварийного жилья, а также эффективность использования уже затраченных на программы средств, в том числе федеральных.
Остановимся на этих аспектах проблемы более подробно.
1. Согласно ст. ст. 85, 86, 87 ЖК РФ граждане могут быть выселены из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма, в частности, если жилое помещение признано непригодным для проживания или в связи со сносом дома. Предоставляемое по таким основаниям другое жилое помещение по договору социального найма должно быть равнозначным по общей площади ранее занимаемому (п. 1 ст. 89 ЖК РФ) и отвечать требованиям п. 2 ст. 89 ЖК РФ по количеству комнат.
Пунктом 2 ст. 89 ЖК РФ установлено, что, если гражданин занимал по договору социального найма квартиру или не менее чем две комнаты, он соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире.
Во многих случаях выселение осуществляется на основании этих норм с предоставлением в целом аналогичного жилого помещения. Отличием будет являться благоустроенность предоставляемого жилья в противовес сносимому аварийному, а также большая общая площадь предоставляемого объекта, как правило, во вновь построенном жилом доме. Это обусловлено нормами и нормативами, действующими в настоящее время в отношении жилой недвижимости и ее потребительских свойств и характеристик. Однако в ряде случаев применение норм ст. 89 ЖК РФ связано с существенными трудностями.
Рассмотрим пример. Семья из пяти человек проживает в двухкомнатной квартире общей площадью 40 кв. м, жилой площадью 30 кв. м в доме, признанном аварийным, на основании договора социального найма. В отношении дома принято решение о сносе.
Анализируя норму п. 2 ст. 89 ЖК РФ буквально, можно сделать вывод о том, что если предметом договора найма являлось жилое помещение в виде отдельной двухкомнатной квартиры, то в таком случае гражданам должна быть предоставлена отдельная квартира равнозначной общей площади. Значит, в случае, когда занимаемая квартира имеет небольшую общую площадь, гражданину может быть предоставлена и однокомнатная квартира. Этот вывод, с одной стороны, весьма спорен. И большинство специалистов полагают, что количество комнат в предоставляемой квартире должно соответствовать количеству комнат в занимаемом жилом помещении. Однако это не следует прямо из текста нормы, суды трактуют норму таким образом во избежание ухудшения жилищных условий граждан. С другой стороны, эта ситуация обусловлена невысоким уровнем юридической техники, присущим формулировкам указанной нормы Жилищного кодекса. Предметом найма в рассматриваемом случае является именно квартира как разновидность жилого помещения (п. 1 ст. 16 ЖК РФ), в противовес жилому помещению, состоящему из двух и более комнат. Количество комнат при этом не влияет ни на квалификацию предмета договора найма (предметом найма остается квартира), ни на изменение требований к альтернативному жилому помещению (норма закона формально устанавливает лишь требование о предоставлении жилого помещения в виде отдельной квартиры).
Когда же граждане проживают в двухкомнатной квартире по договору социального найма, но получили вторую комнату позднее, например, в результате ее освобождения и в порядке улучшения жилищных условий, зачастую предметом договора социального найма являются две комнаты в двухкомнатной коммунальной квартире. Аналогичная ситуация возникает в результате перепланировки многокомнатной квартиры: появляется квартира, в отношении двух или более комнат в которой заключен договор социального найма. В результате формально предметом договора социального найма выступает не отдельная квартира, а комнаты в двухкомнатной коммунальной квартире. Следовательно, в процессе выселения должно быть предоставлено не менее чем две комнаты в коммунальной квартире. Однако законодатель не оговаривает, в квартире с каким количеством комнат должны быть предоставлены эти две комнаты. Более того, благодаря формулировке ст. 89 ЖК РФ возникает "жилое помещение, состоящее не менее чем из двух комнат в коммунальной квартире", которое при этом не является отдельной квартирой, а представляет собой два самостоятельных жилых помещения. Вероятно, в таком случае мы имеем дело с жилым помещением в виде части квартиры (подпункт 2 п. 1 ст. 16 ЖК РФ). Условие о том, что комнаты в предоставляемом "жилом помещении, состоящем не менее чем из двух комнат", должны быть изолированными, если они изолированы в сносимом жилом помещении, также отсутствует.
Совершенно очевидно, что целью законодателя было сохранение как минимум имеющейся обеспеченности граждан жильем, чтобы права граждан при выселении не были ущемлены. Но сделано это было крайне неудачно. В результате, несмотря на улучшение жилищных условий с точки зрения благоустроенности, потенциально возможно заметное ухудшение жилищных условий граждан по количественным показателям и с позиций удобства использования жилого помещения для проживания. В итоге граждане, ранее занимавшие целиком двухкомнатную квартиру с изолированными комнатами, могут быть в некоторых случаях выселены в однокомнатную квартиру или даже в многокомнатную коммунальную квартиру с предоставлением двух смежных комнат. Бесспорно, в таком случае жилищные условия граждан ухудшаются.
2. Действующий Жилищный кодекс допускает заключение самостоятельного договора социального найма в отношении комнаты в коммунальной квартире, в том числе в случае выселения. При этом статьей 89 предусмотрено предоставление при выселении жилого помещения, равнозначного по общей площади. Предметом первоначального договора социального найма выступало жилое помещение (комната) определенной площади, причем в договоре обычно указывается жилая площадь такого помещения. Жилая площадь комнаты - основная величина, характеризующая возможность ее использования для удовлетворения потребности человека в жилом помещении, непосредственно определяющая качество жизни нанимателя комнаты в коммунальной квартире. Исключение из Кодекса такого жизненно важного параметра, как жилая площадь, неоднократно подвергалось критике, в том числе в среде специалистов-практиков. С точки зрения гарантий жилищных прав граждан отсутствие нормы о недопустимости предоставления при выселении жилого помещения, жилая площадь которого меньше ранее занимаемого, является заметным упущением законодателя. Для ветхого жилищного фонда характерен очень высокий показатель соотношения жилой площади квартиры и общей. В большинстве случаев он не опускается ниже 75%. А в домах барачного типа, в отсутствие коммунальных удобств и связанных с ними помещений вспомогательного характера, этот показатель может достигать 90%. В современных же домах, даже массовых серий, жилая площадь квартир в среднем вдвое меньше общей площади, то есть коэффициент находится на уровне 50%. Таким образом, ориентируясь на занимаемую общую площадь (пропорционально занимаемой жилой площади), законодатель позволяет предоставлять жилые помещения, меньшие по размеру, чем граждане занимали до выселения. Возвращаясь к примеру коммунальной двухкомнатной квартиры, где общая площадь составляет 40 кв. м, предположим, что комнаты в этой квартире - по 15 кв. м каждая. Общая площадь, приходящаяся на каждую из комнат в расселяемой квартире, составляет 20 кв. м. В предоставляемой же квартире общая площадь - 62 кв. м, жилая - 32 кв. м (комнаты 19 и 13 кв. м). То есть тринадцатиметровая комната соответствует более чем 25 кв. м общей площади. Таким образом, по признаку равнозначности общей площади, жильцам коммунальной квартиры в сносимом доме вместо 15 метров жилой площади может быть предоставлена комната площадью 13 кв. м. Формально предоставляемое помещение по общей площади на четверть больше ранее занимаемого, фактически же жилищные условия граждан ухудшаются - новая комната будет меньше прежней на два метра. Считаем, что, поскольку предметом договора социального найма в рассматриваемом случае является жилое помещение в виде комнаты, необходимо обязательно учитывать ее жилую площадь.
При расселении однокомнатных квартир разница в жилой площади ранее занимаемого и предоставляемого жилого помещения (квартиры) бывает еще более значительной. С учетом приведенных выше обстоятельств, считаем необходимым внести коррективы в содержащиеся в Кодексе формулировки ст. 89, с тем чтобы исключить двоякое толкование и более полно обеспечить жилищные права выселяемых граждан. Пункты 1 и 2 ст. 89 ЖК РФ могли бы выглядеть следующим образом:
"1. В случае выселения граждан из жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, по основаниям, предусмотренным ст. ст. 86 - 88 настоящего Кодекса, предоставляемое по договору социального найма жилое помещение должно быть благоустроенным, равнозначным ранее занимаемому по общей площади, не менее ранее занимаемого по жилой площади, отвечать предъявляемым к жилым помещениям требованиям и находиться в пределах населенного пункта.
2. Если граждане занимали по договору социального найма отдельную квартиру, по договору социального найма им должно быть предоставлено жилое помещение в виде отдельной квартиры, состоящей из такого же количества комнат. Если граждане занимали определенное количество комнат в коммунальной квартире, им должно быть предоставлено такое же количество комнат в коммунальной квартире, общее количество комнат в которой не может превышать количества комнат в ранее занимаемой квартире.
При выселении не допускается иное ухудшение жилищных условий граждан, в том числе с точки зрения изолированности помещений в предоставляемом жилом помещении по сравнению с ранее занимаемым".
Подчеркнем, что сам принцип предоставления жилых помещений, исходя из общей площади, представляется ошибкой законодателя. Для характеристики комнаты в коммунальной квартире особое значение имеет ее площадь, то есть размер собственно жилого помещения. Общая площадь, приходящаяся на комнату, - лишь расчетная величина, не порождающая реальных прав владения и пользования именно этой площадью. В то время как жилая площадь является основным показателем, характеризующим потребительские свойства жилого помещения как вещи, она присуща каждому из установленных Кодексом видов жилых помещений, и, наконец, она может быть объективно физически измерена.
Считаем, что в условиях отсутствия возможности решить проблему коммунальных квартир в масштабах государства в принципе, необходим пересмотр положений ЖК РФ о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма исходя из общей площади. Более целесообразно для расчета учетной нормы и нормы предоставления, установления размеров дополнительной площади, а также для определения размера предоставляемого жилого помещения при выселении использовать жилую площадь.
3. Действие ст. 89 ЖК РФ распространяется на случаи выселения в связи со сносом дома. В то же время если граждане состоят на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, а соответствующие жилые помещения признаны непригодными для постоянного проживания, то альтернативные жилые помещения таким гражданам должны предоставляться вне очереди (пп. 1 п. 2 ст. 57 ЖК РФ) и в размере не менее нормы предоставления (п. 5 ст. 57 ЖК РФ). При предоставлении жилых помещений необходимо также учитывать требования пункта 1 ст. 58 ЖК РФ, предусматривающего возможность заселения одной комнаты разнополыми гражданами, кроме супругов, только с их согласия, и пункта 6 ст. 57 ЖК РФ, устанавливающего, что комната по договору социального найма может быть предоставлена лишь в случае освобождения жилого помещения в коммунальной квартире.
Факт признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу в ряде случаев влечет автоматическое признание жилых помещений в нем непригодными для постоянного проживания. Пунктом 34 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения - непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47) установлено, что жилые помещения, расположенные в полносборных, кирпичных и каменных домах, а также в деревянных домах и домах из местных материалов, имеющих деформации фундаментов, стен, несущих конструкций и значительную степень биологического повреждения элементов деревянных конструкций, которые свидетельствуют об исчерпании несущей способности и опасности обрушения, являются непригодными для постоянного проживания вследствие признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. То есть признание дома аварийным по указанным основаниям имеет следствием признание расположенных в нем жилых помещений непригодными для проживания в силу приведенной выше нормы.
Таким образом, если многоквартирный дом признан аварийным и подлежащим сносу по соответствующим основаниям, для применения последствий ст. 57 ЖК РФ не требуется оформления признания непригодными для проживания в отношении конкретных жилых помещений в таком доме.
С учетом изложенного все более распространенной становится практика, когда при предъявлении органами местного самоуправления исков о выселении на основании ст. ст. 86, 87, 89 ЖК РФ в связи со сносом дома или признанием его непригодным для проживания судами удовлетворяются встречные исковые требования состоящих на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан о предоставлении по договорам социального найма благоустроенных жилых помещений с учетом нормы предоставления. В городском округе города Уфы Республики Башкортостан, например, норма предоставления установлена в размере от 14 до 18 квадратных метров общей площади на человека, при учетной норме в 11 кв. м.
На практике это влечет существенное увеличение требуемой для выселения граждан общей площади. В расчет должны приниматься и норма предоставления, и разнополость граждан, и право на дополнительную площадь, и невозможность предоставления комнаты в коммунальной квартире, то есть необходимость предоставления отдельной квартиры. В приведенном выше примере с двухкомнатной квартирой, занимаемой семьей из пяти человек, потребуется предоставление как минимум трехкомнатной квартиры общей площадью от 70 до 90 кв. м, даже без учета возможного права на дополнительную площадь. Таким образом, согласно условиям финансирования со стороны Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, за счет средств федерального бюджета будет приобретено лишь 40 кв. м общей площади предоставляемого жилья. Дополнительные 30 - 50 кв. м должны быть оплачены из средств бюджета субъекта Федерации. Если же это коммунальная квартира, речь может идти о предоставлении двух двухкомнатных квартир, что соответствует 100 и более квадратным метрам общей площади.
Резюмируя сказанное, считаем необходимым подчеркнуть важность внесения предложенных и ряда иных изменений в соответствующие статьи Жилищного кодекса РФ. Считаем, в частности, что норма подпункта 1 п. 2 ст. 57 ЖК РФ крайне спорна. В современных условиях внеочередное предоставление квартир по нормам предоставления жителям аварийных домов практически нереализуемо. При этом проблема выселения из аварийного жилья стоит достаточно остро. Для решения вопроса аварийного жилищного фонда более целесообразно предоставление гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, социального жилья в порядке ст. 89 ЖК РФ. Право на получение социального жилья в порядке очередности, безусловно, должно в этом случае сохраняться за гражданами. В этом случае проблема расселения и ликвидации аварийного жилищного фонда получает некоторую перспективу, поскольку требует заметно меньших затрат. Чем руководствовались разработчики Кодекса, предоставляя жителям непригодных для проживания жилых помещений внеочередное право на получение социального жилья по норме предоставления, - не вполне понятно. Предоставление жилья вне очереди льготным категориям граждан, указанным в подпунктах 2 и 3 пункта 2 ст. 57 ЖК РФ, более чем оправданно. Непригодность же для проживания имеющегося жилого помещения в этом ряду вызывает недоумение. Налицо в целом свойственные действующему Жилищному кодексу проблемы определения оснований классификации. В данном случае состояние жилого дома, в котором проживает очередник, дает ничем не оправданные преимущества при предоставлении жилого помещения. Считаем, что граждан, проживающих в жилых помещениях, признанных непригодными для постоянного проживания, необходимо исключить из числа имеющих право на внеочередное предоставление жилых помещений по нормам предоставления. Предоставление жилых помещений этой категории лиц должно осуществляться незамедлительно после признания жилого помещения непригодным для проживания, но в порядке, установленном ст. 89 ЖК РФ.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: Р.А. Батурин