В судах возобладала позиция о том, что признание жилого помещения непригодным для проживания не является достаточным основанием для предоставления социальному нанимателю другого жилого помещения. На основе анализа судебной практики предпринята попытка опровержения указанного подхода и обоснования необходимости более взвешенного решения данного вопроса законодателем.
ПРАВОВОЕ ОСНОВАНИЕ
Для оценки перспектив судебного спора участникам процесса необходимо учитывать не только содержание норм ЖК РФ, но и современную судебную практику, утверждающую подход в толковании юридических норм при разрешении конкретной категории споров.
В настоящее время судебная практика восприняла системное толкование положений жилищного законодательства, изменив свой подход в вопросе оснований и порядка предоставления жилых помещений гражданам, проживающим на основании договора социального найма в домах, признанных непригодными (аварийными) для проживания и подлежащих сносу. Это приводит к отказам в предоставлении нанимателю жилого помещения, обоснованность которых не получила широкой оценки в юридической литературе.
Правовые основания разрешения спора о предоставлении жилых помещений социальным нанимателям, проживающим в непригодном жилом помещении, составляют следующие нормы законодательства.
Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища (ч. 1 ст. 40).
Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по правилам, установленным ч. 4 ст. 15 ЖК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 настоящей статьи случаев.
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат.
В соответствии со ст. 85 ЖК РФ граждане выселяются из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма, в частности в случае, если дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу.
Согласно ст. 86 ЖК РФ, если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение о сносе такого дома, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения по договорам социального найма.
В соответствии со ст. ст. 86, 87 ЖК РФ, если дом, в котором расположено жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу или жилое помещение признано непригодным для проживания, выселяемым из такого жилого помещения гражданам наймодателем предоставляется другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма, отвечающее требованиям, установленным ч. 1 ст. 89 ЖК РФ, то есть должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта.
Толкование указанных норм привело к появлению различных подходов относительно оснований предоставления жилого помещения.
Условно их можно разделить на два:
- компенсационное предоставление, согласно которому вместо непригодного помещения предоставляется равнозначное пригодное к проживанию жилое помещение, что сближает его со способом возмещения вреда, причиненного нанимателю;
- ограниченное предоставление, при котором жилые помещения предоставляются только объективно нуждающимся (малоимущим).
КОМПЕНСАЦИОННЫЙ ХАРАКТЕР
До недавнего времени считалось, что характер отношений, возникающих при предоставлении нанимателю и членам его семьи, проживающим на условиях социального найма, жилого помещения взамен признанного непригодным, носит компенсационный характер и осуществляется в порядке, предусмотренном ст. ст. 85 - 89 ЖК РФ, который гарантирует им условия проживания, которые не должны быть ухудшены по сравнению с прежними. Положения ч. 2 ст. 57 ЖК РФ рассматривались как исключения из общего правила предоставления жилых помещений взамен признанных непригодными для проживания. Право на внеочередное обеспечение жилым помещением по договору социального найма связывалось с моментом признания жилого помещения непригодным для постоянного проживания.
В подтверждение приводились разъяснения, содержащиеся в п. 37 Постановления Пленума ВС РФ от 02.07.2009 N 14, о том, что внеочередной характер обеспечения другими жилыми помещениями граждан, переселяемых из признанных непригодными для проживания жилых помещений, обусловливает исключительно компенсационный характер такого обеспечения.
В Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за II квартал 2009 года указывалось, что суд вправе обязать орган местного самоуправления предоставить жилое помещение в ситуации, когда дальнейшее проживание в аварийном жилом помещении, предоставленном по договору социального найма, создает угрозу для жизни и здоровья нанимателя и членов его семьи во внеочередном порядке на основании ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. В отличие от случаев предоставления жилого помещения по договору социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (ст. 57 ЖК РФ), наличие в собственности нанимателя по договору социального найма или члена его семьи другого жилого помещения не может служить основанием для отказа в предоставлении взамен жилого помещения, пришедшего в непригодное для проживания состояние, равнозначного благоустроенного жилого помещения по договору социального найма на основании ст. 89 ЖК РФ.
При предоставлении помещения не требовалось признание его малоимущим. Это обоснованно расширяло категорию "малоимущий" в сфере предоставления жилья. Правильно отмечалось, что материальное положение слоя общества, чей умеренный доход выше дохода малоимущих, все равно не позволяет участвовать в рынке недвижимости (1).
Апелляционным определением Челябинского областного суда от 10.03.2016 по делу N 11-3107/2016 доводы о том, что истцы не признаны нуждающимися в предоставлении другого жилого помещения и малоимущими, поэтому не могут быть обеспечены вне очереди другим жилым помещением, признаны несостоятельными. Обязанность по предоставлению вне очереди жилья гражданам, жилье которых признано непригодным для проживания и подлежащим сносу, лежит на органе местного самоуправления в порядке ст. ст. 57, 89 ЖК РФ, и в силу указанных выше норм истцы являются нуждающимися. В данном случае признание малоимущими не требуется, учитывая и то, что помещение, не соответствующее санитарным и техническим правилам и нормам, не может быть отнесено к категории жилых (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ).
Достоинством данного подхода является то, что увеличение дохода до уровня выше малоимущего само по себе не может расцениваться как основание отказа в предоставлении жилого помещения взамен признанного непригодным. Однако реализация данного подхода связана с большими финансовыми затратами и нагрузкой на бюджет. Стоит заметить, что согласно правовой позиции Европейского суда власти государства-ответчика не вправе ссылаться на отсутствие денежных или иных средств, например отсутствие жилого помещения (Постановление Европейского суда по делу "Малиновский против Российской Федерации" от 07.07.2005).
ОГРАНИЧЕННОЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ
В настоящее время судами широко воспринят иной подход, основанный на изменении толкования положений п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. Суть нового подхода заключается в том, что характер предоставления нанимателю жилого помещения взамен признанного непригодным для проживания связан с наличием либо отсутствием объективной нуждаемости истца в предоставлении жилого помещения в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, а фактически с признанием малоимущим.
Круг лиц, которым предоставляется жилое помещение взамен признанного непригодным, ограничивается только категорией малоимущих граждан. При этом оценка так называемой объективной нуждаемости может иметь неоднозначный характер и привести к затягиванию судебного разбирательства.
В Определении ВС РФ от 09.12.2014 N 33-КГ14-12 указывается, что факт отсутствия нахождения истца в очереди нуждающихся в жилье, притом что он проживает в жилом помещении, признанном в установленном порядке непригодным, не может служить основанием для отказа в удовлетворении требования о внеочередном предоставлении жилья, но суду при рассмотрении настоящего спора надлежало установить его объективную нуждаемость в предоставлении жилого помещения в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, и дело было направлено на новое апелляционное рассмотрение. При новом рассмотрении дела Определением Ленинградского областного суда от 28.01.2015 N 33-386/2015 производство по делу прекращено в связи со смертью истца и с невозможностью произвести процессуальное правопреемство, так как заявленные требования неразрывно связаны с личностью истца.
Необходимость предоставления жилого помещения связывается также с признанием муниципалитетом за жильцами права на получение жилого помещения по договору социального найма.
В Апелляционном определении Кемеровского областного суда от 21.07.2015 по делу N 33-7510/2015 указано, в частности, на то, что по существу, издав распоряжение об отселении жильцов (л. д. 52), указав, что в реестре аварийности истец числится (л. д. 26), администрация Мариинского муниципального района признала за истцом право на получение жилого помещения по договору социального найма.
Однако распространена практика, когда в ранее изданные распоряжения вносятся изменения в формулировке, которая допускает предоставление жилых помещений исключительно нуждающимся малоимущим гражданам.
Ограниченное предоставление жилых помещений стало господствующим в связи с принятием Определения ВС РФ от 07.06.2016 N 43-КГ16-5, в котором на основании системного толкования отражена позиция, согласно которой один лишь факт признания жилого помещения, занимаемого гражданами на условиях социального найма, аварийным (непригодным для проживания) и подлежащим сносу не является достаточным основанием для внеочередного обеспечения указанных лиц жилым помещением по договору социального найма по правилам п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ при отсутствии иных предусмотренных законом условий: признания органом местного самоуправления граждан малоимущими в установленном порядке. Следовательно, для возникновения жилищного правоотношения социального найма жилого помещения, в частности муниципального жилищного фонда, по смыслу ч. 1 ст. 49 ЖК РФ необходимо наличие таких юридических фактов, как малоимущность и нуждаемость в жилом помещении.
Это позволяет экономить средства бюджета, снять ответственность за ненадлежащее содержание муниципального фонда путем сокращения круга лиц, проживающих в непригодных и аварийных жилых домах, которым обязаны предоставить жилые помещения взамен непригодных.
ВЫБОР ЗАКОНОДАТЕЛЯ
Изменение жилищной политики на основании отдельных позиций ВС РФ в части ограничения круга лиц, получающих жилое помещение, нельзя считать социально оправданным шагом.
Предоставление жилого помещения взамен признанного непригодным вследствие ненадлежащего осуществления контроля за состоянием жилищного фонда не является предоставлением жилого помещения по общим правилам предоставления жилого помещения малоимущим, а носит компенсационный характер, то есть помещение предоставляется не просто так, а взамен ранее занимаемого жилого помещения. Принятый на вооружение судебной практикой подход не учитывает характер действий, приведших к непригодности жилого помещения, а именно бездействие наймодателя по надлежащему контролю за сохранностью жилищного фонда, игнорирование мероприятий по своевременному проведению ремонтных работ и исполнению бремени по содержанию жилищного фонда.
Если рассматривать данную компенсацию как льготу, то определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя. Предложенный судебной практикой подход не отвечает Определению КС РФ от 01.03.2007 N 129-О-П, согласно которому реформирование компенсаций населению должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Новая жилищная политика ограниченного предоставления не заслуживает поддержки. Более того, это стимулирует граждан скрывать реальные доходы, чтобы получить либо сохранить статус малоимущего и не улучшать самостоятельно жилищные условия до предоставления нового жилого помещения.
Автор: С. Боянов