17 февраля 2021 года на официальном портале правовой информации был размещен Федеральный закон, расширяющий список лиц, которые могут проживать по месту своего пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации.
Согласно внесенным в статью 19.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменениям, помимо ранее существовавшего перечня лиц, которые были освобождены от административной ответственности по указанной статье, в список включены сестры, братья, усыновители, опекуны и подопечные собственника или нанимателя жилья.
Институт регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в 1993 году на основании Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.1993 N 5242-1 заменил ранее существовавший институт прописки.
В 1917 году советской властью была отменена паспортная система. Возродилась она только в 1932 году. Тогда же была создана Паспортно-визовая служба.
Первоначально система прописки имела разрешительный характер.
К 1974 году Положением о паспортной системе СССР был установлен порядок, при котором гражданин, изменивший место жительства или выбывший в другую местность на временное проживание на срок свыше полутора месяцев, обязан был выписаться перед выбытием, подтвердив при этом наличие жилплощади на новом месте, а при прибытии на новое место подать заявление с согласием лица на прописку на предоставляемой последнему жилой площади.
Без прописки находиться на любых территориях СССР запрещалось.
В 1990 году Комитет конституционного надзора СССР признал, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства.
Законодательство о прописке было пересмотрено и его положения стали носить уведомительный (регистрационный) характер.
В целом регистрация и учет граждан по месту жительства или месту пребывания необходим для принятия управленческих решений и организации жизни городов, областей, краев и страны в целом. Использование информации о количестве зарегистрированных на определенной территории граждан связано с решением повседневных задач - на основании таких данных рассчитываются объемы пассажиропотоков, определяется потребность в школах, больницах, детских садах и тому подобное.
При этом система регистрации имеет и очень серьезный недостаток - она так или иначе привязана к имущественным правам: чтобы быть зарегистрированным по определенному адресу, нужно или иметь это жилье в собственности, или быть нанимателем жилья, либо надо иметь хорошие отношения с собственником или нанимателем, который будет готов пройти ради вас все бюрократические процедуры и поможет получить вам временную регистрацию.
Именно с этими ограничениями, зачастую связано то, что люди, переезжающие в другие города по работе или учебе, не уведомляют государственные органы о том, где они фактически проживают.
При решении вопроса о привлечении гражданина к ответственности уполномоченные органы и суды исходят из следующего.
Объектом правонарушения в данном случае являются общественные отношения в области порядка управления.
Объективная сторона этого правонарушения выражается в проживании гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации, а также в допущении такого проживания нанимателем или собственником этого жилого помещения.
То есть к ответственности по статье 19.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях может быть привлечено как лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, которое проживает в жилом помещении без регистрации, так и собственник или наниматель этого жилого помещения, который может являться гражданином Российской Федерации, а может и не быть им. Главным для квалификации действий по данной статье является правовой статус лица, допустившего такое проживание, - собственник или наниматель (по договору социального найма, например).
Приведенное выше разделение лиц по указанному критерию мы наблюдаем и в санкции части 1 статьи 19.15.1 КоАП РФ, которая влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на нанимателей, собственников жилого помещения (физических лиц) - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до семисот пятидесяти тысяч рублей.
Частью 2 статьи 19.15.1 Кодекса отдельно установлена ответственность за совершение такого правонарушения в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге. Отличие состоит лишь в размере налагаемых на нарушителей штрафов.
В целях правильной квалификации действий потенциальных нарушителей установленного статьей 19.15.1 КоАП РФ запрета используются термины и определения (основные понятия), приведенные в статье 2 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1.
В соответствии с положениями указанной статьи местом пребывания является гостиница, санаторий, дом отдыха, кемпинг, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно.
Местом жительства является жилой дом, квартира либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма) либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
При этом прямо указано, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 5 того же Закона регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится в срок, не превышающий 90 дней со дня прибытия гражданина в жилое помещение, и производится без снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства.
Гражданину нет необходимости регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, если жилое помещение, в котором он зарегистрирован по месту жительства, находится в том же или ином населенном пункте того же субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 6 Закона РФ от 25.06.1993 N 5242-1 гражданин Российской Федерации (за исключением случая, предусмотренного статьей 6.1 этого Закона), изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к лицу, ответственному за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Таким образом, сроки, в течение которых гражданин должен совершить определенные действия, направленные на постановку (и снятие) с регистрационного учета, приведены именно в Законе РФ от 25.06.1993 N 5242-1 и должны учитываться при решении вопроса о привлечении или отказе в привлечении к административной ответственности по статье 19.15.1 КоАП РФ.
Правонарушение по статье 19.15.1 КоАП РФ может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. В подавляющем большинстве случаев особых проблем при квалификации правонарушений по статье 19.15.1 КоАП РФ не возникает - судебная практика вполне однородна.
Тем не менее вопрос привлечения к ответственности по указанной статье становился предметом рассмотрения Верховным Судом РФ (Постановление ВС РФ от 28 июня 2007 года по делу N 24-АД07-1).
Примечательным в данном Постановлении является следующее: гражданин был привлечен к ответственности (наложен административный штраф) по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ за проживание по месту пребывания в поселке N без регистрации (статья 19.15.1 была внесена в КоАП РФ Федеральным законом от 21.12.2013 N 376-ФЗ, ранее ответственность за такое нарушение была установлена статьей 19.15 КоАП РФ).
Прокурором был заявлен протест, одним из оснований которого являлся факт регистрации привлеченного к ответственности гражданина в том же поселке, но по адресу своего постоянного проживания.
Верховный Суд РФ в своем Постановлении указал: исходя из положений статей 2, 5, 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация граждан по месту пребывания или жительства осуществляется в конкретных помещениях (а не в населенном пункте), в которых гражданин постоянно или временно проживает.
Изменение в Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 о праве гражданина не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, если жилое помещение, в котором он зарегистрирован по месту жительства, находится в том же или ином населенном пункте того же субъекта Российской Федерации, было внесено только в 2013 году в соответствии с Федеральным законом N 376-ФЗ от 21.12.2013.
Содержание функции регистрации по месту жительства или месту пребывания однозначно меняется в правильном направлении, но очень медленно. Возможно, причиной этого является тот факт, что сам институт регистрации все-таки не может отойти от решения задач контроля за перемещением граждан по территории страны и продолжает в определенной степени являться инструментом ограничения свободы перемещения и выбора места проживания, создавая излишние административные барьеры.
Вместе с тем нельзя отрицать и положительные стороны института регистрации. Задача законодателя - прийти к полному балансу между свободой и контролем и постараться разорвать мешающие установлению этого баланса связи с имущественными правами участников таких правоотношений.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: А. Кирина