Статья посвящена особенностям участия прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления как одному из механизмов обеспечения законности муниципальной нормативной правовой базы. Отмечается, что с учетом динамично развивающегося федерального и, как следствие, регионального законодательства, низкого уровня квалификации муниципальных служащих работа органов прокуратуры на данном направлении имеет особое значение, поскольку напрямую влияет на состояние законности на территории соответствующего муниципального образования. Автором рассматриваются основные формы участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, имеющиеся проблемы и возможные пути совершенствования.

Обеспечение единого правового пространства, полноты правового регулирования и законности нормативной правовой базы различного уровня на сегодняшний день является неотъемлемым условием существования правового государства.

Среди способов обеспечения единого правового пространства особое внимание следует уделить участию прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку результаты работы на данном направлении непосредственным образом влияют на состояние законности и реализацию прав и свобод человека и гражданина на территории соответствующих муниципальных образований.

Вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами публичной власти в сфере правотворчества и нормотворчества после издания Приказа Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» находятся в центре научных дискуссий ввиду существования определенных недостатков правового регулирования указанной деятельности.

Содержательная сторона исследуемого участка деятельности прокуроров раскрывается, хоть и в весьма усеченном виде, в ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) и, как отмечает А.Ю. Винокуров, в совокупности включает в себя, кроме того, реализацию прокурорами права нормотворческой инициативы на муниципальном уровне <1>.
———————————
<1> Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы // Энциклопедия «Прокурорская деятельность»; Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: ООО «Компания ПолиграфМастер», 2021. С. 103.

Изданным в развитие вышеуказанной нормы Закона о прокуратуре Приказом Генерального прокурора РФ от 31 августа 2023 г. N 584 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» на прокуроров возлагается достаточно широкий спектр обязанностей на указанном участке деятельности.

С учетом анализа состояния законности в сфере местного нормотворчества прокуроры ориентированы на принятие дополнительных мер, направленных на предупреждение и пресечение принятия органами местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, а также на надлежащее правовое регулирование общественных отношений, гарантирующее защиту конституционных прав и законных интересов граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения <2>.
———————————
<2> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 августа 2023 г. N 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».

Действующими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ, регламентирующими полномочия прокуроров на рассматриваемом участке работы, предусмотрены следующие основные формы участия территориальных прокуроров районного звена в нормотворческой деятельности: организация поступления и изучения проектов нормативных правовых актов, участие в их обсуждении в составе рабочих групп, комиссий и на заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления, направление заключений по проектам нормативных правовых актов, разработка и направление инициативных проектов нормативных правовых актов и предложений по совершенствованию нормативной правовой базы <3>.
———————————
<3> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 августа 2023 г. N 584 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».

Кроме того, на практике нередко применяются и иные не противоречащие требованиям действующего законодательства формы взаимодействия прокуроров с органами местного самоуправления.

Одной из наиболее эффективных форм участия в нормотворческой деятельности, которая позволяет оперативно реагировать на любые изменения федерального или регионального законодательства, требующие дальнейшего нормативного воплощения на муниципальном уровне, является реализация права нормотворческой инициативы.

При этом следует обратить внимание, что вступивший в силу Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — Закон N 33-ФЗ), как и пока еще частично действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не содержит конкретного упоминания о прокуроре как о субъекте права нормотворческой инициативы на муниципальном уровне.

Территориальные прокуроры районного звена по-прежнему наделяются правом нормотворческой инициативы исключительно уставами муниципальных образований.

С учетом динамично меняющегося законодательства, недостаточной квалификации муниципальных служащих реализация прокурором данного права положительно влияет на законность муниципальной нормативной правовой базы.

В отличие от направления в соответствующие органы местного самоуправления предложений о необходимости корректировки тех или иных нормативных правовых актов внесение в уполномоченные органы местного самоуправления инициативных проектов по наиболее существенным вопросам местного значения позволяет в кратчайшие сроки обеспечить приведение муниципальных актов, в первую очередь уставов муниципальных образований, в соответствие с правовыми актами, имеющими более высокую юридическую силу.

В случае необходимости совершенствования правоотношений, в том числе в связи с изменениями федерального и регионального законодательства, прокурорами районного звена инициируется вопрос о принятии или о корректировке соответствующих муниципальных правовых актов путем внесения предложений или информаций, направления информационных писем в органы местного самоуправления.

Рассматриваемый способ обеспечения законности муниципальной нормативной правовой базы является более распространенным и, наряду с реализацией прокурором права нормотворческой инициативы, способствует ее своевременной корректировке.

Следует отметить, что самостоятельный мониторинг изменений законодательства муниципальными служащими проводится крайне редко и в большинстве случаев недостаточно эффективно. Указанное обусловлено как общей загруженностью должностных лиц органов местного самоуправления, так и, как было отмечено ранее, их недостаточно высокой компетентностью в правовых вопросах.

Вышеприведенные обстоятельства только подчеркивают актуальность реализации прокурором различных форм нормотворческой деятельности.

Вместе с тем реализация отдельных мер нормотворческого характера нередко носит формальный характер. Таким примером может являться обеспечение прокурорам участия в заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления, комитетов и комиссий. Указанная обязанность возлагается на прокуроров организационно-распорядительными документами как Генерального прокурора РФ, так и прокуроров субъектов Российской Федерации и напрямую вытекает из п. 2 ст. 7 Закона о прокуратуре.

Несмотря на то что в рамках такого участия прокуроры способны пресечь принятие органами местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, своевременно скорректировать нормотворческий процесс, зачастую игнорируется такая форма участия в нормотворческой деятельности.

При этом верно подмечали Ю.А. Тихомиров и Л.В. Андриченко: «Практика показывает, что в тех муниципальных образованиях, где прокуроры активно используют свое право выступать на заседаниях представительных органов муниципальных образований, местных администраций, количество принятых незаконных правовых актов резко снижается» <4>.
———————————
<4> Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. N 7. С. 7.

Одним из эффективных способов обеспечения законности уставов муниципальных образований, положительно зарекомендовавших себя на практике, является проведение рабочих совещаний на базе прокуратуры субъекта Российской Федерации с участием территориальных прокуроров районного звена и глав муниципальных образований, длительное время игнорирующих свою обязанность по приведению уставов в соответствие с изменениями федерального и регионального законодательства.

Помимо закрепленных в ст. 9 Закона о прокуратуре и организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации, можно выделить и иные формы взаимодействия прокуроров с органами власти и местного самоуправления, посредством которых обеспечивается законность муниципальной нормативно-правовой базы.

К примеру, в научной среде выделяются следующие формы: «…заключение соглашений, определяющих порядок предоставления в органы прокуратуры проектов муниципальных актов для проведения правовой экспертизы, обмен правотворческой информацией с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, а также проведение совместного мониторинга муниципальных актов, обмен информацией с использованием электронных систем и интернет-ресурсов» <5>.
———————————
<5> Петрова Л.И., Алборова Е.Ю. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере правотворчества // Законность. 2014. N 4. С. 23.

Несмотря на то что данные формы не имеют формального закрепления, нельзя отрицать эффективность их использования в практической деятельности и влияние на состояние законности муниципальной нормативной правовой базы.

Так, обеспечить поступление всего объема разрабатываемых органом местного самоуправления проектов нормативных правовых актов в отсутствие, к примеру, заключенного между прокурором районного звена и соответствующим органом местного самоуправления соглашения о взаимодействии, представляется сложным и трудозатратным, поскольку действующим законодательством обязанность по представлению в прокуратуру проектов не предусмотрена.

Отсутствие законодательно установленной обязанности, сопряженное с незаинтересованностью должностных лиц органов местного самоуправления в проведении прокуратурой правовой, а попутно и антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов в конечном итоге способствует увеличению количества нормативных правовых актов, принятых (изданных) без учета требований федерального или регионального законодательства.

Выбор способов обеспечения прокурором законности муниципальной нормативной правовой базы должен исходить из необходимости реализовывать в первую очередь меры нормотворческого характера, посредством которых становится возможным либо пресечь принятие незаконных нормативных правовых актов, либо своевременно привести в соответствие с реалиями действующие акты.

Эффективность реализации полномочий на рассматриваемом участке деятельности прокурора оказывает значительное положительное влияние на законность муниципальной нормативно-правовой базы. Анализ работы прокуроров районного звена по участию в муниципальном нормотворчестве и взаимодействию с органами местного самоуправления за 2024 г. позволяет указанный вывод подтвердить.

Так, в минувшем году на проектной стадии пресечено принятие более 50 тыс. нормативных правовых актов. С целью приведения муниципальной нормативно-правовой базы в соответствие с изменениями федерального и регионального законодательства прокурорами в адрес органов местного самоуправления направлено свыше 119 тыс. предложений и более 30 тыс. инициативных проектов <6>.
———————————
<6> О работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за январь — декабрь 2024 года.

Смещение акцента на превентивную работу с проектами муниципальных нормативных правовых актов, в свою очередь, существенным образом влияет на снижение количества оспариваемых прокурорами незаконных актов в рамках осуществления надзорной функции <7>.
———————————
<7> Щербаков А.В. Взаимодействие прокуратуры с органами власти и местного самоуправления // Законность. 2014. N 10. С. 8.

Подводя итоги, следует отметить, что благодаря принимаемым прокурорами районного звена мерам обеспечиваются законность муниципальной нормативной правовой базы, ее полнота и единообразие.

Вместе с тем следует обратить внимание, что существует необходимость дальнейшего совершенствования правовой регламентации данного направления деятельности.

В частности, как ранее было отмечено, несмотря на совершенствование правовых механизмов организации местного самоуправления, вступивший в силу Закон N 33-ФЗ не содержит конкретного упоминания о прокуроре как о субъекте права нормотворческой инициативы на муниципальном уровне.

Указанное, на наш взгляд, требует переосмысления и наделения территориальных прокуроров районного звена безусловным правом нормотворческой инициативы, аналогичным тому, которым ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» наделила прокуроров субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы / А.Ю. Винокуров // Прокурорская деятельность: энциклопедия / Под общей редакцией О.С. Капинус. Москва: Университет прокуратуры Российской Федерации, 2021. С. 102 — 104.
2. Петрова Л. И Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере правотворчества / Л.И. Петрова, Е.Ю. Алборова // Законность. 2014. N 4. С. 22 — 25.
3. Тихомиров Ю.А. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях / Ю.А. Тихомиров, Л.В. Андриченко // Законность. 2008. N 7. С. 3 — 7.
4. Щербаков А.В. Взаимодействие прокуратуры с органами власти и местного самоуправления / А.В. Щербаков // Законность. 2014. N 10. С. 7 — 10.

Автор: Е.И. Пискун