Одним из направлений судебной защиты нарушенных экономических прав является обращение прокурора в арбитражный суд с заявлением - такая возможность предоставлена российским процессуальным законодательством.
Как справедливо отмечает Т.Р. Пожарская, "обращение прокурора за судебной защитой в вышеназванных случаях имеет целью обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, охрану прав и свобод неопределенного круга лиц и интересов публичных образований, являющихся по совокупности несомненным приоритетом в рамках правового государства, которая может быть достигнута только в случае вынесения законного и обоснованного решения суда" <1>.
--------------------------------
<1> Пожарская Т.Р. Некоторые аспекты нормативно-правового регулирования участия прокурора в реализации конституционного права на судебную защиту в гражданском процессе // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 11. С. 30 - 33.
Существуют некоторые особенности обращения прокурора в арбитражные суды. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации закрепляет статус прокурора как участника арбитражного судопроизводства наравне с другими, т.е. не наделяет его какими-либо особыми полномочиями и правами, таким образом, прокурор принимает участие в качестве заявителя в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций, в процессах, связанных с пересмотром дел по вновь открывшимся и новым обстоятельствам, пересмотром дел в порядке надзора. Обращение прокурора в суд должно быть мотивированным и иметь основания, предусмотренные законом, а именно в уже упомянутой ранее ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ).
Главным и основным вопросом при решении вопроса об обращении в арбитражный суд прокурора должен быть вопрос о его компетенции, необходимо разграничивать те вопросы, решение которых возможно исключительно путем обращения в судебные органы, и вопросы, в которых для восстановления законности могут быть применены меры прокурорского реагирования.
Особое внимание следует уделить принципу невмешательства органов прокуратуры в хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов. Прокурор вправе оценивать законность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по отношению к тому или иному хозяйствующему субъекту, опротестовывать незаконные положения устава хозяйствующего субъекта или внутренних правовых актов, если они нарушают интересы конкретного гражданина или группы лиц, но при этом не вправе требовать от него совершать те или иные действия, напрямую не связанные с нарушением законности в конкретной сфере, например обязывать заключить договор с другим хозяйствующим субъектом или расторгнуть такой договор, совершить ту или иную финансовую операцию в интересах другого хозяйствующего субъекта, инициировать смену его руководства (за исключением случаев наличия решения суда о дисквалификации) и т.д.
Органы прокуратуры не должны подменять контролирующие органы, иными словами, осуществлять полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, прямо закрепленных за ними федеральным законодательством. Прокурор не может действовать вместо контролирующего органа, тем самым освобождая такой орган от ответственности перед государством и обществом.
Иными словами, иск в суд может быть направлен в случае выявления явных нарушений закона, в том числе после проведения надзорных проверок, в случае бездействия указанных органов или действий, нарушающих законные права и интересы третьих лиц или государства.
В то же время, по мнению Т.Н. Казариной, "в каждом конкретном случае прокурор самостоятельно решает, будет ли он обращаться в суд.
Однако решение данного вопроса не зависит лишь только от усмотрения прокурора. Необходимо, чтобы аналогичную волю выразило само заинтересованное лицо, потребность в защите субъективных прав которого возникла" <2>.
--------------------------------
<2> Казарина Т.Н. Прокурор как субъект цивилистических процессуальных правоотношений в контексте унификации процессуального законодательства Российской Федерации // Российский судья. 2021. N 2. С. 3 - 6.
Следует выделить несколько сложившихся за последние годы направлений работы прокурора по подаче исков в арбитражные суды исходя из полномочий, установленных ст. 52 АПК РФ.
1. Заявления о признании незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.
За последнее время участились случаи незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, затрагивающих права и интересы граждан при осуществлении ими предпринимательской деятельности. Правонарушения выявляются органами прокуратуры при проведении надзорных мероприятий, результатом которых является обращение в суд в порядке ст. 52 АПК РФ.
К примеру, органы прокуратуры с учетом государственной политики в сфере поддержки малого и среднего бизнеса зачастую оспаривают бездействие региональных органов власти в части отсутствия в муниципальных образованиях координационных органов по взаимодействию с предпринимателями. Так, прокуратура Тульской области обратилась в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования "Демидовское" о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего порядок создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства. Решением Арбитражного суда Тульской области <3> иск был удовлетворен в полном объеме.
Аналогичный факт выявлен прокуратурой Калужской области, которая обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным, не соответствующим федеральному законодательству бездействия администрации муниципального образования сельского поселения "Деревня Кривское" <4>. После вынесения решений администрации указанных муниципальных образований в последующем исполнили требования прокурора и приняли правовые акты.
--------------------------------
<3> Решение Арбитражного суда Тульской области от 31 августа 2021 г. по делу N А68-6572/2021 // ГАС "Арбитр".
<4> Решение Арбитражного суда Калужской области от 30 августа 2021 г. по делу N А23-5766/2021 // ГАС "Арбитр".
Другой пример - обращение прокурора с требованием о признании сделок недействительными в связи с нарушением законодательства о защите конкуренции. Так, прокуратурой Зерноградского района Ростовской области проведена проверка исполнения законодательства при передаче во временное владение и пользование объектов водопроводно-канализационного хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, по результатам которой сделан вывод о наличии в деятельности администрации Зерноградского городского поселения злоупотребления правом на передачу указанного имущества ГУП РО "Управление развития систем водоснабжения" без конкурса вопреки интересам иных хозяйствующих субъектов. Обратившись в арбитражный суд, требования прокурора о недействительности сделки были удовлетворены <5>.
--------------------------------
<5> Решение Арбитражного суда Ростовской области от 26 августа 2021 г. по делу N А53-10571/21 // ГАС "Арбитр".
Таким образом, на сегодняшний день складывается практика удовлетворения требований прокурора в суде при обращении с заявлениями о признании незаконными действий (бездействия) муниципальных органов и их должностных лиц при нарушении экономических прав граждан.
2. Заявление о признании недействительными договоров, заключенных государственными и муниципальными органами с нарушением действующего законодательства.
В силу ст. 166 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе.
В соответствии с требованиями ст. 168 ГК РФ, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Пунктами 1, 4 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. В силу п. 1 ст. 422 названного Кодекса договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом, и иным правовым актам (императивным нормам), действующим в момент его заключения.
Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями (абз. 2 ч. 1 ст. 52 АПК РФ).
В п. 75 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" применительно к ст. 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.
Так, заместитель прокурора Республики Коми обратился в Арбитражный суд Республики Коми с исковым заявлением к муниципальному учреждению "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям" администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - МУ "Управление по делам ГО и ЧС" Администрации МОГО "Ухта") и к публичному акционерному обществу "Ростелеком" (далее - ПАО "Ростелеком") о признании недействительным (ничтожным) дополнительного соглашения N 2 "Об оказании услуг международной телефонной связи" к муниципальному контракту от 12 февраля 2021 г. N 211000010498-мг/мн РТК, заключенному между ПАО "Ростелеком" и МУ "Управление по делам ГО и ЧС" Администрации МОГО "Ухта" <6>.
--------------------------------
<6> Решение Арбитражного суда Республики Коми от 22 октября 2021 г. по делу N А29-8421/2021 // ГАС "Арбитр".
Обращаясь с рассматриваемым иском, прокурор сослался на то, что бюджетное учреждение не вправе было заключать данный контракт в части оказания услуг международной связи в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку оператором международной связи может быть не только общество "Ростелеком", но и иные лица любых организационно-правовых форм, способные оказать аналогичные услуги; оспариваемым контрактом нарушены государственные и публичные интересы. При таких обстоятельствах суд признал контракт в части оказания услуг международной связи недействительной (ничтожной) сделкой и удовлетворил заявленные требования.
3. Признание недействительными договоров, заключенных с нарушением правил проведения аукционов в соответствии с законодательством о порядке проведения закупок для государственных и муниципальных нужд.
В соответствии со ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав может осуществляться путем признания оспоримой сделки недействительной, применения последствий недействительности ничтожной сделки.
Прокуратура Российской Федерации в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").
Частью 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено право прокурора обращаться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.
Из п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" следует, что, предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.
Так, заместитель прокурора Республики Северная Осетия - Алания обратился в Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания с исковым заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "Азот" о признании недействительными (ничтожными) результатов электронного аукциона и заключенного между государственным бюджетным учреждением здравоохранения "Республиканская детская клиническая больница" Министерства здравоохранения РСО - Алания и ООО "Азот" по итогам торгов государственного контракта, с просьбой применить последствия недействительности сделки, взыскав с ООО "Азот" в пользу Территориального фонда обязательного медицинского страхования РСО - Алания 2 302 840 руб. 80 коп. <7> Электронный аукцион является одним из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (ч. 2 ст. 24 Закона N 44-ФЗ).
--------------------------------
<7> Решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 2 июля 2021 г. по делу N А61-779/2021 // ГАС "Арбитр".
При электронном аукционе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (ч. 1 ст. 59 Закона N 44-ФЗ).
Согласно ч. 2 ст. 53 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в конкурсе признается надлежащей, если она соответствует требованиям указанного Федерального закона, извещению об осуществлении закупки или приглашению принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации, а участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации.
В соответствии с п. 2 ч. 6 ст. 69 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с ч. 1, 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) ст. 31 настоящего Федерального закона.
Следовательно, подача участником закупки заявки, не отвечающей требованиям закона, предъявляемым к такому участнику, как и последующее участие в процедуре определения победителя, является прямым нарушением закона со стороны такого лица. Требования прокурора были удовлетворены в полном объеме.
4. Заявления о возврате денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по итогам проверок счетных палат.
Статьей 52 АПК РФ определено, что прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с иском о признании недействительными и применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в п. 6 - 8.1 вышеназванной статьи), индивидуальным, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, которые предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае выявления нарушений вышеназванных требований бюджетного законодательства прокурор вправе поставить вопрос о возврате субсидий в бюджет.
Так, проверкой Счетной палаты Республики Саха (Якутия) было установлено, что в 2019 г. АО ФАПК "Сахабулт" для получения субсидии на финансовое обеспечение затрат и на возмещение части затрат по организации заготовки и переработки кожевенно-мехового сырья и переработки пушнины представлены одни и те же документы, на основании которых было, по мнению прокуратуры, незаконно заключено соглашение о выделении бюджетных средств. По результатам вышеуказанной проверки Счетной палаты Республики Саха (Якутия) в адрес министерства было направлено представление прокурора об устранении допущенных нарушений, которые устранены не были. Вышеуказанные обстоятельства послужили основанием обращения прокуратуры в суд с иском о возврате бюджетных средств <8>.
--------------------------------
<8> Решение Арбитражного суда Республики Саха от 25 октября 2021 г. по делу N А58-7015/2021 // ГАС "Арбитр".
Согласно п. 3.1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в случае нарушения получателями предусмотренных настоящей статьей субсидий условий, установленных при их предоставлении, соответствующие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Иск прокурора удовлетворен в полном объеме, сделка признана ничтожной.
Таким образом, анализируя изложенную типологию заявлений прокурора, следует констатировать, что процессуальные основания для обращения в арбитражный суд прокурора базируются на ст. 52 АПК РФ, а участие прокурора возможно в двух формах: путем обращения в арбитражный суд с исковым заявлением и заявлениями по правилам ч. 2 ст. 192, ч. 2 ст. 195.1, ч. 2 ст. 198 АПК РФ, а также путем вступления в процесс с целью соблюдения законности, при условии, что категория спора и субъектный состав участников процесса отвечают требованиям ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В отличие от других участников арбитражного процесса прокурор не является материальным носителем прав, а преследуемый законный интерес заключается в предотвращении и устранении нарушений требований законодательства.
Литература
1. Казарина Т.Н. Прокурор как субъект цивилистических процессуальных правоотношений в контексте унификации процессуального законодательства Российской Федерации / Т.Н. Казарина // Российский судья. 2021. N 2. С. 3 - 6.
2. Пожарская Т.Р. Некоторые аспекты нормативно-правового регулирования участия прокурора в реализации конституционного права на судебную защиту в гражданском процессе / Т.Р. Пожарская // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 11. С. 30 - 33.
Автор: Соловьев А.А.