Строительство новых зданий, а также проведение некоторых других строительных работ осуществляются на основании соответствующей разрешительной документации. Вопросы, касающиеся строительной деятельности, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации (в ред. от 10.01.2003), Федеральным законом от 17.11.1995 N 169-ФЗ (в ред. от 10.01.2003) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», а также иными нормативно-правовыми актами (на территории Москвы — Распоряжением мэра Москвы от 11.04.2000 N 378-рм «О Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве» (далее — Распоряжение N 378-рм)).
ПРАВОУСТАНАВЛИВАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В первую очередь необходимо обратить внимание на наличие правоустанавливающих документов для объекта, на котором планируется проведение тех или иных строительных работ. Универсальным правом является право собственности. Так, в соответствии с п.1 ст.263 ГК РФ собственник земельного участка имеет право возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Однако земля является особым объектом правовых отношений, и поэтому даже собственник земельного участка имеет некоторые ограничения в использовании принадлежащего ему земельного участка под строительство. Во-первых, это связано с целевым назначением земель.
В соответствии с земельным законодательством все земли подразделяются на категории, которые и определяют целевое использование земельного участка. В соответствии с п.2 ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 30.06.2003) сведения о категории земельного участка указываются в:
- актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
- договорах, предметом которых являются земельные участки;
- документах государственного земельного кадастра;
- документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Использование земли не в соответствии с ее целевым назначением может иметь различные неблагоприятные последствия вплоть до изъятия земельного участка. Однако законодательством установлена возможность перевода земли из одной категории в другую в установленном законодательством порядке (ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (п.3 ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации). Однако стоит отметить, что из-за необходимости охраны земли как природного ресурса не всегда возможно осуществить перевод земли из одной категории в другую.
Во-вторых, при строительстве должны быть обязательно соблюдены градостроительные и строительные нормы и правила. Именно поэтому законодательством предусмотрена процедура получения разрешения на строительство.
Для иных пользователей земельным участком необходимо помимо соблюдения указанных условий получить еще и разрешение собственника земельного участка для его застройки (п.1 ст.263 ГК РФ). Такое разрешение может представлять собой отдельный документ от собственника, разрешающий строительство, либо сведения о разрешении могут содержаться в договоре о пользовании земельным участком (например, в договоре аренды).
Находящаяся в государственной или муниципальной собственности земля может предоставляться соответствующими органами под строительство. Причем в п.1 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что для этой цели земли могут предоставляться без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием места размещения объекта. Во втором случае земельный участок сдается в аренду или в случаях, предусмотренных законодательством, предоставляется в постоянное (бессрочное) пользование (п.3 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации).
Предоставление в собственность земельного участка под строительство без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со ст.38 Земельного кодекса Российской Федерации (п.2 ст.30). Порядок предоставления земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового определяется соответственно п.п.5 и 4 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации. Необходимо отметить, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п.11 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации).
Для осуществления реконструкции или изменения уже существующего здания иными, кроме собственника, владельцами необходимо получить разрешение на такие действия собственника здания. В соответствии с ч.3 п.2 ст.3 Закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка и (или) здания, сооружения и с соблюдением градостроительных, строительных норм и правил. Несогласование с собственником проведения работ может привести и к иным неблагоприятным последствиям. Так, в соответствии с ч.1 ст.622 ГК РФ арендатор должен возвратить переданное ему в пользование имущество в том же состоянии, в котором он его получил. А неотделимые улучшения подлежат возмещению арендодателем только в случае согласования таких улучшений с ним (п.3 ст.623 ГК РФ).
Собственник недвижимости, находящейся на чужом земельном участке, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться этой недвижимостью по своему усмотрению, в том числе сносить соответствующие здания и сооружения, постольку, поскольку это не противоречит условиям пользования данным участком, установленным законом или договором (п.3 ст.271 ГК РФ).
Итак, перед началом строительства необходимо проверить наличие правомочий по строительству или осуществлению иных строительных действий на определенном земельном участке (в том числе в соответствии с его целевым назначением) и в определенном здании (если происходит перестройка уже существующего здания). При пользовании земельным участком или зданием на ином основании, чем право собственности, необходимо тщательно исследовать договоры, в соответствии с которыми такое пользование осуществляется.
ПРОЕКТНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ
Соблюдение градостроительных, а также строительных норм и правил достигается при осуществлении строительства или иных строительных работ в соответствии с согласованной с надзорными и контрольными органами проектной документацией. Проектная документация согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации — это графические и текстовые материалы, определяющие объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции и капитального ремонта (п.1 ст.61). В соответствии со ст.61 этого Кодекса строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, их частей осуществляются на основании проектной документации. Разрабатывать проектную документацию для выполнения тех или иных видов строительных работ должна специализированная (проектная) организация, обладающая соответствующими лицензиями (ст.17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 26.03.2003 N 36-ФЗ). Отношения между заказчиком и проектировщиком оформляются договором подряда на выполнение проектных работ. При выборе проектной организации необходимо удостовериться в наличии у нее лицензии, так как ее отсутствие может послужить основанием для признания сделки недействительной.
Проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора на базе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (п.2 ст.61 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В некоторых случаях разработке проектной документации предшествует стадия предпроектной подготовки строительства. Например, в Москве для проведения нового строительства и реконструкции на основании Распоряжения N 378-рм проектной стадии подготовки строительства должна предшествовать предпроектная подготовка, которая включает два периода: прединвестиционный и инвестиционный. В прединвестиционный период разрабатываются отдельные стадии градостроительной документации вплоть до проектов планировки территории. В инвестиционный период разрабатывается градостроительное обоснование размещения объекта (при отсутствии утвержденной прединвестиционной градостроительной документации), подготовка исходно-разрешительной документации, оформление разрешения на осуществление градостроительной деятельности. Если для выполнения строительных работ необходимо прохождение указанных стадий, в частности разработка исходно-разрешительной документации, то проектная документация должна разрабатываться в соответствии с указанными документами.
Состав проектной документации зависит от вида строительных работ, которые планируется производить. Так, в соответствии с Распоряжением N 378-рм в состав проектной документации для перепланировки здания входят: план этажа на копии плана БТИ с указанием предполагаемых к сносу перегородок, устанавливаемых перегородок, мест пробития проемов во внутренних стенах; при необходимости конструктивные детали и узлы; решения по внутреннему инженерному оборудованию, заключение о функционировании внутренних инженерных систем (при необходимости); техническое заключение о несущей способности конструкций (также при необходимости). Состав проектной документации для проведения, например, реконструкции будет значительно шире.
После того как проектная документация разработана, она подлежит утверждению заказчиком в установленном им порядке (п.4 ст.61 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обычно это происходит путем проставления подписи физического лица или подписи представителя (обычно руководителя) и оттиска печати юридического лица на титульном листе проекта. Так, для перепланировки проектная документация утверждается путем подписи заказчика на плане этажа с измененной планировкой.
В соответствии с ч.4 ст.11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закон N 174-ФЗ) обязательной государственной экологической экспертизе подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. долл. Нарушение указанного правила влечет за собой применение к нарушителю ответственности в виде наложения штрафов. Причем в соответствии со ст.30 Закона N 174-ФЗ нарушением законодательства об экологической экспертизе является не только непредставление проектной документации для экологической экспертизы, но и фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта экологической экспертизы к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям (объединениям), организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы. Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежат лица, не выполнившие требования законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, а также лица, финансирующие или реализующие проекты, подлежащие государственной экологической экспертизе и не получившие положительного заключения государственной экологической экспертизы (п.1 ст.8.4). Административная ответственность применяется и при осуществлении деятельности, которая не соответствует документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Некоторые проекты подлежат обязательной государственной экспертизе. Так, в п.2 Положения о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 N 1008, обязательной государственной экспертизе подлежат все проекты независимо от источника финансирования и формы собственности предприятий, здания и сооружений, за исключением документации на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надежности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.
В некоторых случаях необходимо проводить государственную экспертизу и иной, кроме проекта, документации. Так, предпроектная документация на объекты, строительство которых осуществляется частично или полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных кредитов и кредитов, получаемых под государственные гарантии, других средств, поступающих в качестве государственной поддержки, а также на потенциально опасные и технически особо сложные объекты независимо от источников финансирования и формы собственности подлежит государственной экспертизе до утверждения этой документации. По объектам, строительство которых осуществляется за счет собственных средств заказчика (инвестора), включая привлеченные средства, в том числе средства иностранных инвесторов, кроме потенциально опасных и технически особо сложных объектов, решение о проведении государственной экспертизы предпроектной документации принимает заказчик (инвестор).
При проведении государственной экспертизы органы, проводящие такую экспертизу, вправе привлекать специализированные организации для проведения экспертиз. По результатам проведения государственной экспертизы выдается заключение. Сводное заключение содержит совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учетом требований экологической и промышленной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных законодательством. В сводном заключении также устанавливаются основные технико-экономические показатели строительства объектов.
Без положительного сводного заключения утверждение предпроектной и проектной документации, финансирование и строительство объектов независимо от источников финансирования и формы собственности не допускаются.
Отрицательное сводное заключение может содержать выводы о необходимости доработки предпроектной и проектной документации с указанием конкретных недостатков; о недопустимости использования указанной документации для строительства объектов из-за ее несоответствия предъявляемым требованиям.
В случае составления отрицательного сводного заключения в связи с необходимостью доработки предпроектной и проектной документации заказчик (инвестор) вправе представить документы на повторную государственную экспертизу при условии их доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в сводном заключении.
Предпроектная и проектная стадии подготовки строительства завершаются утверждением проектной документации и выдачей разрешения или ордера на производство работ (либо и того, и другого - в зависимости от проводимых работ).
РАЗРЕШЕНИЕ НА СТРОИТЕЛЬСТВО
Разрешение на строительство представляет собой документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории (п.1 ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Разрешение на строительство выдается на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации. Форма заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного заявления, перечень представляемых к рассмотрению материалов, форма разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Разрешение на строительство и утвержденная проектная документация подлежат регистрации органами местного самоуправления (п.4 ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Этот Кодекс содержит исчерпывающий перечень оснований, в соответствии с которыми может быть отказано в выдаче разрешения на строительство. Итак, в соответствии с п.6 ст.62 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения, если проектная документация не соответствует разрешенному использованию земельного участка или существующим строительным нормам и правилам.
Решение органа местного самоуправления о выдаче или об отказе в выдаче разрешения на строительство может быть обжаловано в суд.
Разрешение на строительство имеет ограниченный срок действия. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации он не может превышать 3 лет. Законодательством субъектов Российской Федерации может быть предусмотрен и меньший срок. Однако на основании заявления заказчика разрешение на строительство может быть продлено. Порядок и срок продления разрешения на строительство устанавливаются органами местного самоуправления.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации разрешение на строительство не требуется в том случае, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для проведения строительных работ. Причем субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительный перечень объектов недвижимости, для строительства и реконструкции которых не требуется получать разрешение на строительство. Закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» устанавливает еще один критерий, наличие которого требует получения разрешения: изменение внешнего облика сложившейся застройки города или иных поселений и их отдельных объектов (п.2 ст.3).
При переходе права собственности на объекты недвижимости действие разрешения на строительство сохраняется. Данное разрешение подлежит вторичной регистрации.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА СТРОИТЕЛЬСТВО БЕЗ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
Осуществление строительства без наличия соответствующим образом оформленной разрешительной документации может иметь достаточно серьезные неблагоприятные последствия. Это последствия самовольной постройки. Согласно ст.222 ГК РФ самовольная постройка — это жилой дом, другое строение или сооружение, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законами и иными нормативно-правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности, а следовательно, не будет иметь права распоряжаться постройкой, т.е. продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать иные сделки. Самым неблагоприятным последствием в данной ситуации является обязанность лица, осуществившего самовольную постройку, снести ее за свой счет (ч.2 п.2 ст.222 ГК РФ). Исключением из этого правила в соответствии с ГК РФ является возможность «узаконить» самовольную постройку и тем самым избежать ее сноса. Это признание в судебном порядке права собственности на самовольную постройку. Однако признание права собственности за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, возможно лишь при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку (п.3 ст.222 ГК РФ). Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Однако признание права собственности возможно лишь в том случае, если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Кроме того, за строительство без разрешительной документации существует административная ответственность. Так, в соответствии с п.1 ст.9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях строительство зданий, строений и сооружений, а также объектов индивидуального жилищного строительства без разрешения приводит к наложению административного штрафа. Причем административному штрафу подвергаются граждане, осуществляющие такое строительство, юридические лица и должностные лица таких юридических лиц.
Читайте ещё по этой теме: