Анализ практики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, распространенность земельных нарушений свидетельствуют о том, что органы государственного земельного контроля недостаточно эффективно используют предоставленные им законодательством полномочия.

Количество нарушений земельного законодательства, выявленных государственными земельными инспекторами Роснедвижимости за 5 последних лет, значительно сократилось: со 141,6 тыс. в 2002 г. до 62,7 тыс. в 2006 г., число устраненных нарушений уменьшилось почти в три раза (с 99,2 до 35,1 тыс.). За этот же период количество нарушений законодательства о землепользовании, выявленных прокурорами, выросло в 3,7 раза: с 30,7 тыс. в 2002 г. до 115 тыс. в 2006 г.; число незаконных правовых актов за тот же период возросло с 6,7 до 30 тыс.

Анализ приведенных статистических данных позволяет сделать вывод о том, что деятельность органов государственного земельного контроля не оказывает решающего воздействия на предупреждение земельных нарушений в стране, не обеспечивает в должной мере выявления и устранения земельных правонарушений. Практика прокурорского надзора показывает, что органы госземконтроля не в полном объеме используют полномочия по привлечению лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства, к административной ответственности; проводимые органами госземконтроля проверки не носят комплексного характера; нет взаимодействия органов госземконтроля между собой, контрольные проверки не проводятся. Недостаточно вносится предложений о приведении актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие с земельным законодательством.

Нередко прокуроры выявляют во много раз больше таких актов по сравнению с уполномоченными органами государственного контроля.

Так, в Волгоградской области территориальное управление Роснедвижимости в 2004 — 2005 гг. выявило всего 24 незаконных постановления органов местного самоуправления. За этот же период органы прокуратуры области опротестовали 1,3 тыс. правовых актов в сфере использования и охраны земли.

Нарушение порядка привлечения к административной ответственности органами государственного земельного контроля нередко приводит к отмене в судебном порядке постановлений о назначении административного наказания. В 2006 г. отменено 923 решения о наложении штрафных санкций. Многочисленные нарушения в деятельности органов государственного земельного контроля обусловлены и недостатками нормативного регулирования, частой реорганизацией этих органов, изменением предоставленных полномочий, круга обязанностей.

Новое Положение о государственном земельном контроле, принятое Правительством РФ 15 ноября 2006 г., упорядочивает осуществление контроля за использованием и охраной земель. Контрольные функции трех ответственных ведомств — Роснедвижимости, Росприроднадзора и Россельхознадзора — разграничены, каждое ведомство обязано отвечать только за определенные направления надзора с учетом сферы деятельности каждого из них. Но анализ отдельных положений ныне действующего нормативного акта, регулирующего осуществление госземконтроля, вызывает беспокойство относительно перспектив улучшения этой деятельности.

Общее количество контрольных полномочий сократилось по сравнению с предыдущим Положением с 25 до 15, что вряд ли позитивно скажется на эффективности контрольной деятельности.

Необоснованно сужены полномочия органов госземконтроля, касающиеся проведения внеплановых проверок: в новом Положении нет такого основания для их назначения, как обнаружение самими госземинспекторами достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений. В отличие от предыдущих положений в ныне действующем из числа органов государственного земельного контроля исключены органы архитектурно-строительного надзора. Это обусловлено тем, что Роснедвижимость должна взять на себя контроль над земельными участками как объектами недвижимого имущества, представляющими единый земельно-имущественный комплекс. Однако в связи с расширением сферы деятельности органы Роснедвижимости не получили дополнительных контрольных полномочий, наоборот, их число сократилось.

Изучение деятельности органов, осуществляющих функции государственного контроля в сфере земельных отношений, подводит к выводу о необходимости изменения законодательства в части регулирования полномочий этих органов. Неопределенность формулировок («имеют право», «вправе налагать санкции») как в прежнем Положении о государственном земельном контроле, так и во вновь принятом создает возможности для бездеятельности органов государственного земельного контроля.

Так, в соответствии с п. п. 9, 10 Положения о государственном земельном контроле госземинспекторы, а также должностные лица Росприроднадзора, Россельхознадзора, осуществляющие государственный земельный контроль, «имеют право» посещать, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании, аренде, для осуществления государственного земельного контроля; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий; составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности; обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных к ответственности и т.д. Неопределенность в формулировках, предоставляющая должностному лицу права, но не устанавливающая обязанности, на практике зачастую приводит к бездеятельности органов государственного земельного контроля. Аналогичные формулировки содержатся и в положениях о вышеназванных федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, определяющих их правомочия. Кроме того, незакрепление в указанных нормативных актах корреспондирующих правам обязанностей противоречит другим нормам законодательства.

Например, в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений должностные лица, рассмотревшие указанные материалы, обязаны вынести соответствующее мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 3 марта 1998 г. «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры о выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Представляется, целесообразно сформулировать полномочия органов государственного земельного контроля таким образом, чтобы закрепить не только их права, но и обязанности.

И последнее. Поскольку Роснедвижимость обладает наиболее полной информацией о состоянии и использовании земель, правообладателях, категориях земель, ведет государственный земельный кадастр, фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, мониторинг и оценку земель, необходимо наделить это агентство обязанностью координировать деятельность других органов по осуществлению государственного земельного контроля.

Автор: Т. Ашиткова