Оборот земельных участков, т.е. переход земельных участков от одного лица к другому посредством заключения договоров и иных сделок, регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.
Нормы Гражданского кодекса РФ применяются в тех случаях, когда такая сделка предусмотрена земельным законодательством <1>. Как указывает И.Ф. Панкратов, нормы гражданского законодательства могут воспроизводиться в земельном законодательстве, не вступая в противоречие с нормами ГК РФ, что нормы гражданского законодательства могут и должны развиваться и конкретизироваться с учетом особенностей земельных отношений, но, опять-таки, не вступая в противоречие с ГК РФ <2>.
--------------------------------
<1> См.: Иконицкая И.А. Земельное право РФ. М.: Юрист, 2001. С. 37.
<2> См.: Панкратов И.Ф. Новый ГК и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. N 5-6. С. 43.
Земля является важнейшим из компонентов природной среды и главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. Совершение сделок с земельными участками является одним из наиболее динамично развивающихся институтов земельного и гражданского права. Каждый этап земельно-аграрной реформы 90-х годов расширял круг правомочий собственников земельных участков в части возможности свободно отчуждать свою собственность другому лицу путем совершения сделок. Монополия государственной собственности прервалась, когда был введен такой титул прав на землю, как пожизненное наследуемое владение, восстановлена аренда земли <3>.
До принятия Основ использование земли могло осуществляться только на праве землепользования (право постоянного (бессрочного) и временного пользования землей). Позже были приняты законы, которые ввели право собственности на землю, право пожизненного наследуемого владения <4>. Таким образом, земля оказалась включенной в гражданский оборот в качестве объекта гражданских правоотношений.
--------------------------------
<3> См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле: приняты Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г.
<4> См.: Законы РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе", от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР".
Законодательство в качестве объектов земельных отношений выделяет: землю как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ). Земля как природный ресурс выражается в объективном праве и опосредуется им исключительно в виде земельных участков (или их частей), т.е. земельный участок - это юридически значимое выражение земли как природного ресурса, а значит, как объекта гражданских прав.
Объектами сделок с землей являются земельные участки и право на них. Земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован и отражен в документах государственной регистрации. Для регистрации права собственности на землю требуется проведение мероприятий, связанных с определением местоположения и границ земельных участков на местности (межевание земель), инвентаризацией, топографо-геодезическими, картографическими, землеустроительными и иными работами, согласованием границ со смежными землепользователями и вынесением их в натуру, что позволит произвести государственный кадастровый учет земельных участков. Объекты (почва, замкнутые водоемы, леса, здания, строения и др.), прочно связанные с земельными участками и перемещение которых без причинения несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом.
Без соответствующей регистрации земельный участок не признается объектом сделок, о чем свидетельствует пример из судебной практики.
Так, апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции, удовлетворившего иск общества с ограниченной ответственностью о признании за ним исключительного права на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка, и вынесла новое решение об отказе в иске. Оставляя в силе постановление апелляционной инстанции, Федеральный арбитражный суд указал, что требование о признании права на земельный участок не может быть удовлетворено, поскольку земельный участок, право на который, по мнению ООО, оспаривается ответчиком, не сформирован в установленном порядке и не прошел государственный кадастровый учет, а потому не существует в качестве объекта гражданского оборота (п. 1 ст. 37 ЗК РФ) и не может в связи с этим быть предметом спора <5>.
--------------------------------
<5> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10 августа 2005 г. N А19-31927/04-7-Ф02-3776/05-С2.
Граждане России наделены правом свободно пользоваться и распоряжаться землей (ст. 36 Конституции РФ). Объем правомочий распоряжения собственника применительно к земле определен в ст. 260 ГК РФ: лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом, если соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
Ограничение этого права касается тех случаев, когда это может нанести вред окружающей природной среде и нарушить права и законные интересы других лиц. Специальные правила, касающиеся оборотоспособности земли и других природных ресурсов, установлены и в ГК РФ (п. 3 ст. 129): эти объекты могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Земельный кодекс РФ конкретизирует требования при пользовании и распоряжении землей (ст. 15): соблюдение обременений и иных условий, установленных законом и договорами.
Таким образом, отличие оборотоспособности земельных участков от оборотоспособности иных объектов гражданских прав заключается в том, что законодательство устанавливает определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью.
Существует деление земель на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и не изъятые из оборота. Отчуждение земельных участков, полностью изъятых из оборота, не допускается вообще. А земли, ограниченные в обороте, могут приобретаться лишь в определенных гражданских и земельных правоотношениях.
Так, земли, являющиеся недвижимым имуществом и не принадлежащие на праве собственности гражданам или юридическим лицам, в данный оборот не включаются <6>.
--------------------------------
<6> См.: Галиновская Е.А. Оборот земельных участков // В пособии "Земля и право". М.: Норма, 1998. С. 281.
Так, ст. 27 ЗК РФ устанавливает, что земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, могут быть изъяты из оборота, при этом такие участки не предоставляются в частную собственность и не могут быть объектами гражданско-правовых сделок.
Кроме того, земельные участки, находящиеся в федеральной и муниципальной собственности, могут ограничиваться в обороте, т.е. не предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Анализ соответствующих положений ЗК РФ и Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", закрепляющих перечень земельных участков, изъятых или ограниченных в обороте, показывает, что возможность и степень нахождения в гражданском обороте земельных участков напрямую зависят от их публичного значения, вернее, от того, насколько законодатель считает важным публичное значение того или иного земельного участка.
Следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев оборотоспособность земельных участков не зависит от их внутренних свойств и качеств, а устанавливается в зависимости от способа и цели их использования (в первую очередь от расположенных на них объектов). Законодательством закреплено, что участниками договорных отношений не могут быть физические и юридические лица, если предметом сделки являются земли:
- объектов историко-культурного наследия;
- предоставленные для нужд обороны;
- заповедников;
- оздоровительного назначения;
- залегания полезных ископаемых;
- подвергавшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, биогенному заражению;
- государственных научно-исследовательских учреждений, образовательных учреждений, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств;
- закрытых административно-территориальных образований, воинских и гражданских захоронений;
- государственных природных заповедников, заказников, памятников природы, национальных парков, дендрологических парков, природных парков, ботанических садов, а также зарезервированных для этих целей территорий.
Судебная практика однозначно рассматривает спорные вопросы. Так, арбитражный суд отказал в удовлетворении заявления ОАО "РЖД" о признании недействительным отказа в регистрации права собственности на земельный участок, на котором располагается внесенное в уставный капитал ОАО недвижимое имущество санатория, поскольку при рассмотрении дела было установлено, что спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий, которые в соответствии с п. 5 ст. 27 ЗК ограничены в обороте и согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ не могут предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральными законами <7>.
--------------------------------
<7> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 8 июля 2005 г. N Ф03-А73/05-1/1306.
Таким образом, изъятые из оборота земельные участки не передаются в частную собственность и земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не могут быть объектами гражданско-правовых сделок.
Граждане и юридические лица могут обладать земельными участками помимо права собственности и на основании иных вещных прав: права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, срочного безвозмездного пользования, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута). Земельный кодекс РФ сократил число видов (титулов) прав на землю, поэтому с момента введения его в действие земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются.
Одновременно гражданам предоставлено право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и взимания дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов (ст. 20, 21 ЗК).
Гражданский кодекс РФ допускал ограниченное распоряжение земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, Земельный кодекс полностью исключил всякое распоряжение указанными участками. Поскольку их коллизия не была устранена при введении в действие Земельного кодекса, следует отдать приоритет нормам ст. 20 и 21 ЗК. Это прямо вытекает из содержания ст. 3 ЗК, в соответствии с которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством, специальными федеральными законами.
В отличие от приватизации жилых помещений возникновение права собственности на земельные участки не связано с заключением гражданско-правового договора. Основанием для приватизации земельных участков является решение органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятое в рамках их компетенции (ст. 29 ЗК РФ), т.е. в отношении земельных участков речь идет об административно-правовом способе возникновения прав и обязанностей.
При условии соблюдения определенных ограничений публично-правового характера индивидуализированные земельные участки могут быть предметом договора купли-продажи, мены, дарения, ренты, имущественного страхования, доверительного управления (как в составе имущественных комплексов, так и самостоятельно). Не изъятые из оборота земельные участки могут представляться на основании договора в аренду и субаренду в соответствии с положениями гражданского и земельного законодательства.
В ряде случаев арендованный земельный участок может быть передан в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором аренды выкупной цены <8>. Финансовая аренда (лизинг) в отношении земельных участков (равно как и иных природных ресурсов) не допускается (ст. 666 ГК РФ).
--------------------------------
<8> См.: ст. 9 Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Земельные участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания (функционального обеспечения), могут быть заложены на основании договора об ипотеке <9>.
--------------------------------
<9> См.: ст. 62 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)".
В соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти участки. Исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом, федеральными законами. Земельный участок отчуждается в соответствии с границами, которые определяются на основании плана земельного участка, предоставляемого покупателем и удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра.
Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Орган местного самоуправления не вправе препятствовать истцу в реализации предоставленных законом прав. Судебная практика показывает, что подобные споры возникают достаточно часто и суды в основном удовлетворяют иски граждан и юридических лиц.
Так, например, Арбитражный суд Московской области, рассмотрев иск индивидуального предпринимателя П. к администрации г. Красноармейска, признал незаконными решения главы г. Красноармейска от 19 июля 2004 г. N 1196, от 30 августа 2004 г. N 1489 и обязал администрацию г. Красноармейска заключить договор купли-продажи земельного участка <10>. На заявление П. о предоставлении права собственности на земельный участок под недвижимым имуществом решениями Главы г. Красноармейска было предложено заключить договор аренды на земельные участки под зданиями.
Признание расширения сферы экономического стимулирования и повсеместного усиления частноправовых начал в регулировании общественных отношений, конечно же, не означает исключение административно-правового регулирования или замену его экономическими методами, в особенности в такой сфере, как природопользование.
Главным и определяющим продолжает оставаться административно-правовое регулирование, что обусловлено особенностью данной сферы отношений, приоритетом публично-правовых интересов над частными, необходимостью сохранения природных богатств страны в интересах всего общества, а также тем, что преобладает не частная, а государственная собственность на природные ресурсы.
--------------------------------
<10> Решение Арбитражного суда Московской области от 9 декабря 2004 г. по делу N А41-К2-20802/04.
Автор: Баранов В.М.