Возмещение убытков на практике часто смешивается с компенсацией потерпевшему лицу при изъятии у него земельного участка. Эти понятия используются как синонимы. Такое их употребление имеет свое основание, так как по-латински значение слова "компенсация" - это возмещение. Однако наличие двух названных близких терминов требует дифференциации их значения.
Так, возмещение убытков согласно ст. 15 ГК РФ подразумевает полное покрытие причиненного ущерба, тогда как компенсация может быть неполной, частичной. Возмещение убытков предполагается безотлагательным и более категоричным, чем компенсация, ибо последняя нередко может быть отсроченной. Термин "компенсация" обычно прилагается к государственному органу, обязанному к выплате, тогда как возмещение убытков чаще используется при характеристике отношений в частном секторе или же применительно к хозяйственной сфере деятельности публичных организаций.
Возмещение убытков предполагает наличие некоторой не только субъективной, но и объективно возникшей потери (ущерб имуществу, неполученный доход, вред природе). Компенсация же необязательно следует за объективно нанесенными убытками.
Например, в случае реквизиции частного имущества для государственных нужд это имущество не пропадает, а лишь меняет своего собственника; в этом случае ущерб терпит не общество в целом, а только частное лицо, которому это имущество принадлежало и которому полагается за него компенсация. Компенсация в таком понимании требуется не в связи с уничтожением вещи, а только вследствие изменения ее назначения.
Более того, при новом назначении, которое придается вещи, последняя может стать для общества даже более полезной, чем при прежнем способе ее использования. С этим последним связывается представление о компенсации как о неком снисхождении государства, его вынужденной уступке по отношению к потерпевшему лицу.
Возмещение убытков при различных ситуациях. Закон не различает неодинаковые случаи изъятия недвижимости в публичных (государственных или муниципальных) интересах. Среди них следовало бы выделить некоторые основные ситуации:
- изъятие частной земли и частного же строения на ней (убытки возмещаются и за строение, и за землю);
- изъятие частного строения, но расположенного на земле, принадлежащей городу, поселку, другой муниципальной единице (убытки возмещаются только за строение);
- изъятие на публичной земле жилого строения, которое частное лицо или организация занимают не на правах собственника, а на правах арендатора, постоянного пользователя или на ином владельческом праве (убытки возмещаются собственнику строения, но не арендатору или иному пользователю земли);
- изъятие земли (без строения), которой владеет арендатор, постоянный пользователь или иной держатель, не обладающий правом собственности на нее, поскольку собственником является публичный орган (убытки возмещаются только за неиспользованные затраты арендатора и иного пользователя земли);
- изъятие для публичных нужд частной земли (вместе со строением или без него), которой владеет третье лицо по арендному или иному договору с частным собственником (в этом случае встает вопрос о возмещении убытков двум лицам, т.е. собственнику за землю, а арендатору за неиспользованные затраты, если они были).
С указанными различиями мало считаются официальные документы; нередко они плохо понимаются обществом; мимо них проходят также и СМИ.
Например, в ходе освещения недавнего конфликта при изъятии мэрией Москвы застроенных земель и сносе строений в Южном Бутове (новая окраина Москвы) журналисты практически не обращали внимания на то, кому принадлежит изымаемая земля и на каком праве ею владеют нынешние жители. Возможно, что сносимые строения представляли (в основном) частную собственность, но об этом тоже можно было только догадываться. Юридическая сторона вопроса была полностью подчинена эмоциональной.
Представители города делали публичные заявления, что на расчищаемых от частных строений местах будет воздвигнут детский сад или иное общеполезное (не приносящее доходов) учреждение. Однако эти заявления не подкреплялись ссылками на какие-либо утвержденные проекты или планы; с юридической стороны они представляли собой не более чем сотрясение воздуха. Но для строительных организаций это имело то значение, что они мотивировали таким образом не полное возмещение убытков, а лишь частичную компенсацию.
В приведенном примере, как и во многих других случаях, слово "изъятие" подразумевает публичные нужды. Однако в законе нет полного определения этого важнейшего понятия. Например, можно ли считать публичными нуждами городские проекты: по возведению коммерческого многоэтажного жилья на месте одноэтажной частной застройки; по сносу жилого дома в деловом квартале ради постройки доходного офисного здания; по перестройке малодоходной булочной под высокорентабельный мебельный магазин? Внятных ответов на эти и подобные вопросы закон не содержит.
В части 2 ст. 49 Земельного кодекса РФ, предусматривающей порядок изъятия земли для государственных или муниципальных нужд, в качестве основания такого изъятия признавался план развития поселения. Об этом основании приходится говорить в прошедшем времени, поскольку оно было отменено <1>.
Но осталась формула ч. 1 ст. 49 ЗК РФ, что изъятие для публичных нужд земельных участков, в том числе путем выкупа, осуществляется в исключительных случаях. Поэтому изъятие земельных участков при планировке рядовой городской застройки нельзя считать исключительным случаем, что имело место при застройке Южного Бутова.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5276.
Возмещение убытков при прекращении договорного пользования публичной землей. По поводу расчетов за изымаемую в публичных интересах землю ч. 3 ст. 55 ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству. Эта отсылка касается также случая, когда происходит прекращение прав владения и пользования земельным участком; под этим случаем следует понимать изъятие участка, которым пользователь владел не на праве собственности. Как упоминалось выше, такая ситуация может возникать тогда, когда затронутое лицо владеет либо чужой частной, либо чужой публичной землей. Но пока в большинстве случаев указанная ситуация возникает в отношении не частных, а только публичных земель.
Чтобы прибегнуть, как этого требует ч. 3 ст. 55 ЗК РФ, к гражданскому законодательству, необходимо выяснить, на каких основаниях затронутые держатели публичных земель владели и владеют своими землями. В частности, требуется выяснить, основано ли их владение на договоре.
В недавнем прошлом, когда государство было монопольным собственником земли, оно не заключало и не желало заключать ни типовых, ни иных договоров с сельскохозяйственными и многими иными землепользователями, хотя ученые-юристы еще в 60 - 70-х гг. прошлого века обоснованно указывали на необходимость уточнения прав и обязанностей сторон с помощью такого выверенного инструмента, как договор <2>.
С приходом в Россию рыночных отношений они частично затронули и землю, находящуюся в публичной собственности. Однако эта затронутость оказалась своеобразной. В тех случаях, когда власть - обычно муниципальная власть - могла получить доход от своих земель, их владельцам предлагали (и предлагают) заключить с нею арендные договоры. Если же публичная земля по закону (или согласно толкованию закона) считалась переданной в постоянное (бессрочное) пользование, за которое арендной платы не полагалось и не полагается, то никакого интереса к заключению соответствующих договоров муниципальные власти не проявляли.
Поэтому сложившееся положение таково, что многие землепользователи, в том числе значительный массив частного сектора, владеют публичной землей, не имея формальных договоров с собственником - муниципальными властями.
--------------------------------
<2> Подробно об этом см.: Жариков Ю.Г. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 138 - 142.
Означает ли это положение, что называемое постоянное (бессрочное) землепользование является бездоговорным владением? Или его можно рассматривать как договорное законное владение, но не оформленное договором?
По всей видимости, надлежит исходить из последней формулы. На то есть несколько аргументов.
Во-первых, постоянное (бессрочное) пользование землей есть результат взаимного согласия сторон. В самом деле, в наше время без согласия самого пользователя постоянное пользование землей невозможно. Что касается государственной власти, то в свое время она тоже была согласна на возникновение данного землепользования; нынешнюю же государственную власть есть основание рассматривать как правопреемницу старой. Таким образом, для постоянного (бессрочного) пользования характерен важнейший признак договорных отношений - совпадение воли двух сторон.
Во-вторых, важнейшие права и обязанности сторон, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования землей, названы в специальных законах об этом виде землепользования (правда, эти законы формулируют в основном права и обязанности только одной стороны - пользователя) <3>. Многие же другие права и обязанности постоянного пользователя земли идентичны правам и обязанностям всех других землепользователей - собственников и несобственников земли (например, это касается борьбы с эрозией почв). Вместе со специфическими нормами, относящимися к постоянному (бессрочному) пользованию землей, они формируют земельно-хозяйственный статус этого землепользователя.
--------------------------------
<3> См., например: ст. 260 - 280 ГК РФ.
В-третьих, никто не препятствует собственнику земли и ее постоянному (бессрочному) пользователю заключить между собой договор, уточняющий их взаимные права и обязанности (во многих случаях подобные договоры были бы только полезны).
Все сказанное позволяет сделать вывод, что постоянное (бессрочное) пользование есть земельный институт, который закон не требует оформлять каждый раз в виде договора между сторонами, но который несет в себе многие черты договора и легко согласуется с ним в случае заключения такового.
Здесь уместна аналогия с частным наймом жилплощади в муниципальном доме - широко распространенным в недавнем прошлом институтом (ныне он касается только неприватизированных квартир и комнат). Большинство квартиросъемщиков владели и пользовались своими квадратными метрами без какого-либо письменного договора с муниципальной (или ведомственной) жилищной организацией. Некоторые ЖЭКи, управлявшие муниципальным (или ведомственным) жилфондом, пытались оформить постороннее пользование муниципальными квартирами и комнатами в виде договоров, но обычно из этого ничего не получалось, ибо практически стороны не могли выйти за пределы тех инструкций, которые содержали правила пользования жилыми помещениями. Поскольку договоры ничего не добавляли к действующим правилам, они (договоры) оказывались малополезными. Тем не менее и судебная, и административная практика исходили из того, что между сторонами существует некий договор о найме жилья, условия которого, записанные в законах и инструкциях, должны соблюдать обе стороны.
Для нашего изложения этот вывод весьма важен, ибо постоянное (бессрочное) пользование, согласно прямому смыслу этого слова, есть неизменное пользование. Его несоблюдение со стороны органов власти надлежит рассматривать как нарушение заключенного с пользователем договора. Правда, ст. 49 ЗК РФ такое (толкуемое) нарушение в принципе позволяет, ничего не говоря об имущественной ответственности органов власти за подобное нарушение. Поскольку ст. 55 ЗК РФ отсылает в указанных случаях к гражданскому законодательству, отсюда вытекает, что имущественные последствия для муниципальной власти (даже в случае законного изъятия своей собственной земли, находящейся в чужом постоянном пользовании) должны быть такими же, как и в случае нарушения любого договора одной из его сторон. Эти последствия в общем виде записаны в статьях гл. 29 ГК РФ, включая ч. 5 ст. 453 ГК РФ, которая предусматривает "возмещение убытков, причиненных изменением или расторжением договора" <4>.
--------------------------------
<4> Подробнее об этом см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. СПб., 2008. С. 221, 225, 299 - 306.
Категория упущенной выгоды: ее экономические и правовые аспекты. Исторически сложилось правило, что собственники выкупаемых земель имеют право на получение возмещения, отвечающего текущей ценности их земли, но не той ценности, которую земля приобретает в руках новых владельцев. С экономической стороны такое правило является оправданным. Ведь новый собственник - инвестор земли может своими затратами повысить ценность приобретенной земли. Но это не будет упущенной выгодой для прежнего ее собственника.
Необходимо различать понятие упущенной выгоды в юриспруденции и в экономической теории. В первом случае упущенная выгода понимается как упущенные возможности (выгоды) одной стороны в результате неправомерных действий другой стороны. Например, кто-то не получил нормальной прибыли в результате того, что его партнер не выполнил своих договорных обязательств. Здесь неполученная прибыль будет фигурировать в качестве упущенной выгоды как своеобразной разновидности понесенных убытков. Во втором же случае упущенная выгода (точнее, ее экономический расчет) гораздо шире. Она присутствует при заключении нормальных экономических (хозяйственных) сделок.
Например, рыночный торговец, имеющий гарантию продажи своего участка земли определенному покупателю за определенную цену, не уступит его дешевле другому покупателю, ибо иначе у него возникнет упущенная выгода (убыток).
Надо сказать, что в отечественной экономической литературе концепция упущенной выгоды (как "немарксистская") почти не разработана <5>.
--------------------------------
<5> Апухтина Н.В. Вопросы определения упущенной выгоды собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов // Актуальные проблемы землепользования, землеустройства и кадастров: Сб. М., 2006. С. 26 - 33; см. также: Егоров А.В. Упущенная выгода: Проблемы теории и противоречия практики // Убытки и практика их возмещения: Сб. М., 2006. С. 68 - 137.
В течение долгих десятилетий земля в СССР формально была бесплатной. Кроме того, вся она принадлежала государству. Если она правомерно изымалась для государственных или общественных нужд, то прежний владелец мог претендовать на выплату ему стоимости его построек, фруктовых насаждений и (в лучшем случае) стоимости выполненных им земельных улучшений. Иногда затронутые владельцы претендовали на то, чтобы им компенсировали не только эту стоимость, но также их упущенную выгоду (прибыль от имевшихся производств, от выполненных земельных улучшений). В некоторых случаях такие требования в той или иной форме удовлетворялись. Об этом можно судить по некоторым делам, доходившим до Наркомзема РСФСР еще в 1926 г. Однако в принципе Наркомзем высказался против права затронутых лиц на выплату им упущенной выгоды <6>.
Следует иметь в виду, что выплата затронутому лицу капитальной стоимости принадлежащей ему земли, сада или строения в принципе равносильна уплате ему упущенной выгоды: ведь это лицо может вложить полученные деньги в банк или какое-то другое предприятие и получать соответствующий утраченной сумме процент, прибыль или дивиденд. Однако экономически оправданно выплачивать затронутому лицу что-то одно: либо капитальную стоимость изъятого у него объекта, либо упущенную выгоду, которая образовалась в результате прекращения им эксплуатации изъятого у него объекта.
Исходя из этого рассуждения, следует признать недостаточно определенной норму ст. 57 ЗК РФ, согласно которой затронутому лицу (во всех случаях) следует выплачивать его упущенную выгоду без указания на ограничительные условия такой выплаты.
--------------------------------
<6> См.: Брауде И.Л. Возмещение ущерба при изъятии земли. М., 1960. С. 19. Сходное решение было принято Пленумом Верховного Суда РСФСР 1 августа 1964 г. // Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1964. N 10. С. 4.
Современное законодательство признает право затронутого лица на выплату ему упущенной выгоды. Однако оно не уточняет и не расшифровывает те (типовые) ситуации, когда такие выплаты уместны, а когда нет. Такое положение следует рассматривать как пробел действующего законодательства. Этот пробел должен быть заполнен нормами, сформулированными в соответствии с экономической теорией. В частности, надо различать ситуации, когда затронутое лицо неосновательно претендует на выплату ему двойных сумм, в сущности, за одно и то же. Следует выделять также ситуации, когда упущенная выгода является надуманной, поскольку получение какого-то (дополнительного) дохода, соответствующего упущенной выгоде, данному лицу фактически недоступно. Именно такая ситуация будет складываться при выкупе или при ином отчуждении частных земель, необходимых для застройки, если затронутое лицо потребует компенсации в размере, отвечающем стоимости земли, которую она будет иметь при новом ее использовании (более выгодном, чем прежнее).
Стоимость выкупленной земли после ее перепланировки и придания ей иного целевого назначения обычно резко повышается. Это зависит от прибыльности работы нового пользователя земли. Чем больше эта прибыль, тем выше должны цениться все основные и оборотные средства предприятия, включая землю. Известно, что рыночная стоимость предприятия, в том числе и земли, прямо зависит от величины приносимой прибыли. Если прибыль, отнесенная к сумме основных и оборотных средств предприятия, будет соответствовать банковскому проценту, то предприятие должно цениться по себестоимости, т.е. по первоначальной его стоимости. Но если процент прибыли превышает банковский показатель, то каждый процент превышения равносилен прибавке рыночной стоимости предприятия на величину, равную отношению этого процента к банковскому показателю. Например, если годовой банковский процент по вкладам равен 5%, а предприятие приносит в год прибыль, равную 10% на его капитал, то это равносильно удвоению рыночной стоимости предприятия по сравнению с его первоначальной оценкой.
Поскольку все элементы всякого предприятия технологически прочно связаны между собой, это значит, что прибавку ценности предприятия можно равномерно разнести на стоимость всех составляющих его элементов.
Так, если прибыльное предприятие удвоило свою рыночную стоимость, то удвоение должно распространяться также на стоимость занимаемой им земли. Приведенное рассуждение важно в том смысле, что по некоторым умозрительным схемам налоги на имущество, в том числе на землю, должны бы как будто начисляться не с первоначальной стоимости, а с рыночной стоимости этого имущества, которая учитывает дополнительный фактор - доходность его нового производственного использования. Однако такой подход был бы неправилен. Он означал бы двойное обложение предприятия, хотя и с разных сторон. Рост прибыли учитывается как таковой при обложении предприятия через налог на прибыль. Если этот рост учитывался бы также при обложении выросшей стоимости предприятия, то, по сути дела, он облагался бы второй раз, но только по другому показателю.
Но такое толкование не подходит для ст. 57 ЗК РФ, предусматривающей возмещение убытков при изъятии земельных участков. В случае изъятия земли публичная власть не нарушает никакого договора; она действует в рамках своих политических прерогатив и в ее действиях нельзя видеть правонарушение. Поэтому понятие "упущенная выгода" приобретает здесь другое значение; его смысл шире, чем в цивилистике. Следовало бы принять, что указанное понятие (как и в обязательственном праве) отражает утрачиваемый доход - но не в результате чьих-то противоправных действий, а в силу объективно складывающихся условий. Этот термин подразумевает отношения, в которых нет правых и виноватых. В них участвуют, с одной стороны, те, кто теряет свой регулярный доход, а с другой - те, кто должен его возместить.
Следует отметить, что использование в земельном праве (а также в науке земельного права) этого непростого термина не обходится без трудностей. Некоторые правовые акты упоминают о необходимости возместить затронутому владельцу земли его упущенную выгоду наряду с выплатой ему стоимости земли.
Например, такую конструкцию компенсации содержит утвержденная форма "Свидетельство на право собственности на землю" <7>. К этой форме прилагается пояснение, согласно которому в случае изъятия или выкупа земельного участка или земельной доли собственник имеет право получить его стоимость и возмещение причиненных убытков, включая упущенную выгоду. Между тем если говорить о земельных отношениях, то стоимость земли поглощает упущенную выгоду (получаемый прежде регулярный доход) потревоженного собственника. Выплата ему отдельного возмещения за упущенную выгоду означала бы, что потревоженный собственник получит двойную компенсацию за одно и то же.
--------------------------------
<7> См.: Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" // САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.
У собственника может возникнуть упущенная выгода, лишь косвенно связанная с землей. Например, если в результате изъятия у него части земли животноводческое хозяйство вынуждено приобретать больше дорогих покупных кормов, то оно будет нести дополнительные хозяйственные затраты. По-видимому, такие косвенные хозяйственные потери подлежат возмещению, что рассчитано хотя бы на то время, пока хозяйство не приспособится к новым условиям.
При изъятии земли собственник теряет ежегодный доход от нее, который в политической экономии носит название земельной ренты. В наглядном виде рента проявляет себя в случае, когда собственник сдает землю в аренду. Тогда она выступает в качестве поступающей ему арендной платы. Капитализированная сумма ренты, как известно, составляет цену земли. Если собственнику будет вручена эта сумма, то она возместит ему утрачиваемый ежегодный доход - ренту. На этом основании можно утверждать, что в выплаченной цене земли ему возмещается его упущенная выгода.
В связи со сказанным следует также обратиться к вопросу о возмещении владельцу сельскохозяйственной земли его затрат по коренному ее улучшению либо по капитальной ее защите от природных невзгод. Такая норма была в ЗК РФ 1991 г. В неявном виде она присутствует в ст. 57 ЗК РФ 2001 г. Надо сказать, что применение этой нормы в общем виде способно привести к путанице, так как она не может и не должна относиться к любой изымаемой земле независимо от того, кому она принадлежит. Единая формула в данном случае не подходит.
Следует иметь в виду, что улучшения, о которых идет речь, не имеют самостоятельного хозяйственного значения - они либо являются принадлежностью земли (например, осушительные каналы, лесополосы), либо их результаты полностью сливаются с землей (расчистка земли от камней, химические мелиорации). В любом случае они повышают ценность земли - в этом их смысл. При этом сама стоимость их выполнения не всегда играет решающую роль.
Например, оросительный канал стоимостью (условно) 100 руб. способен повысить ценность земли, к которой он подводит воду, на 200 руб. Наоборот, если этим каналом нельзя пользоваться и к тому же он мешает механизированной обработке поля, то рыночная стоимость поля понизится. При выплате возмещения собственнику за изымаемую у него землю должна приниматься во внимание конечная доходность этой земли с учетом проделанных на ней улучшений. При этом назначать отдельное возмещение за стоимость выполненных улучшений уже не следует, ибо иначе последние компенсировались бы дважды.
По-другому должно строиться возмещение убытков для несобственников, которые выполнили такие же улучшения, но на чужой земле (с юридических позиций очень важно, производились работы с согласия собственника или без такового). Стоимость изымаемой земли им не возмещается, так как они не являются ее собственниками. Им необходимо возместить только стоимость проделанных ими капитальных улучшений.
Здесь, однако, все не так просто. Ведь если такому лицу (арендатору, постоянному - бессрочному пользователю) будут возвращены только те средства, которые он вложил в улучшения, то он окажется в худшем положении по сравнению с собственником этой земли, цена которой в данном случае возросла на большую величину, чем сумма вложенных в улучшение средств. Ведь возросшая цена земли в этих случаях есть результат взаимодействия двух лиц - собственника, предоставившего свою землю, и пользователя, который эту землю улучшил. По справедливости, возросшую ценность земли следовало бы разделить между этими лицами. В таком случае инициатор проведенного улучшения (несобственник) получил бы в качестве возмещения сумму, которая превосходила бы сделанные им затраты <8>. Приведенная схема расчета предполагает, что выполненные улучшения хорошо задокументированы и получили надлежащее отражение в государственном земельном учете (кадастре недвижимости), что эффект от их проведения подсчитан и отнесен к определенной земельной площади. В противном случае будет трудно арендатору (и другому несобственнику земли) доказывать право на возмещение произведенных им затрат, повысивших стоимость земли.
--------------------------------
<8> В экономической литературе встречался тезис, что если наличие лесополосы повысило урожайность пшеницы на защищенном ею поле, то всю прибавку урожая следует "вменить" лесополосе. Это рассуждение ошибочно, поскольку для повышения урожайности потребовалась не только лесополоса, но и само поле.
Таким образом, возмещение упущенной выгоды и неиспользованных затрат непростая задача и требует более детальных научных разработок.
Читайте ещё по этой теме:
- О правовой сущности упущенной выгоды
- Взыскание убытков через суд
- Тактика доказывания упущенной выгоды в суде
Автор: Жариков Ю. Г.