За границами красных линий

Земельное законодательство закрепляет принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов <1>. В целях осуществления данного принципа ЗК РФ предусматривает исключительное право граждан и юридических лиц - собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию занятых этими объектами земельных участков из состава государственных земель <2>.

Вместе с тем практическая реализация такого права нередко сталкивается с неожиданными препятствиями.
--------------------------------
<1> Пункт 5 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ.
<2> Часть 1 ст. 36 ЗК РФ.

Суды определились

Одной из преград на пути приватизации земельного участка является то обстоятельство, что занятый зданием, строением, сооружением участок находится за границами красных линий, утвержденных в составе градостроительной документации.

Арбитражные суды, рассматривая требования собственников объектов недвижимости о реализации исключительного права на приватизацию земельных участков и руководствуясь п. 11 ст. 1 ГрК РФ, приходят к следующему выводу. Земельный участок, находящийся за красными линиями, является территорией общего пользования. Поэтому собственникам зданий, строений и сооружений отказывают в праве на приватизацию земли.

Так, например, по одному из дел ФАС ВВО заключил, что в силу п. п. 11 и 12 ст. 1 ГрК РФ к территориям общего пользования относятся обозначенные красными линиями территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) <3>.
--------------------------------
<3> Постановление ФАС ВВО от 23.10.2008 N А17-6696/2007. ВАС РФ поддержал позицию ФАС ВВО, отказав в передаче заявления о пересмотре в порядке надзора в Президиум ВАС РФ (Определение ВАС РФ от 16.02.2009 N 1504/09).

По другому делу ФАС ПО отметил, что "если земельный участок находится в границах красных линий, то есть относится к землям общего пользования, приватизация его невозможна в силу прямого запрета, установленного законом" <4>. Тот же ФАС ПО указал, что красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары) от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности юридических и физических лиц <5>. Аналогичный подход используется и другими арбитражными судами <6>.
--------------------------------
<4> Постановление ФАС ПО от 22.11.2010 N А12-17653/2009. Определением от 02.03.2011 N ВАС-1539/11 ВАС РФ отказал в передаче дела в Президиум ВАС РФ.
<5> Постановление ФАС ПО от 08.10.2009 N А06-957/2009.
<6> Постановления ФАС УО от 06.12.2010 N А60-15295/2010-С2; ФАС ЦО от 10.08.2010 N А35-1966/2009-С2; ФАС СКО от 11.03.2011 N А32-10534/2010; ФАС СЗО от 08.02.2011 N А21-14637/2009.

Подобная практика вызывает вопросы. Насколько обоснована такая квалификация отношений, связанных с использованием земельных участков, и разрешение спора о земле на основе норм градостроительного законодательства? Любой ли земельный участок, находящийся за границей красных линий, следует считать территорией общего пользования?

Согласно п. 1 ст. 262 ГК РФ под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Содержание приведенной нормы позволяет выделить два признака земельного участка общего пользования:

а) участок, не закрытый для общего пользования;

б) участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Часть 12 ст. 85 ЗК РФ устанавливает примерный перечень земельных участков общего пользования в составе территории населенных пунктов. К таким участкам относятся, в частности, земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами. Земельные участки общего пользования могут выделяться также в составе других категорий земель.

Частный сервитут

Важный вопрос, связанный с правовым статусом земельных участков общего пользования, касается возможности предоставления таких земельных участков физическим или юридическим лицам.

Действующее земельное законодательство дает ограниченный объем прав в отношении земельных участков:

• право собственности;
• право постоянного бессрочного пользования, пожизненно наследуемого владения и частный сервитут, которые носят вещный характер;
• право аренды и право безвозмездного срочного пользования, имеющие обязательственно-правовую природу.

Все указанные виды прав предусматривают передачу земельного участка во владение <7>.
--------------------------------
<7> Несмотря на то что ст. 606 ГК РФ допускает возможность предоставления имущества в аренду как с передачей владения (во владение и пользование), так и без таковой (только в пользование), земельные участки могут передаваться в аренду только с передачей владения (ст. 5 ЗК РФ). Таким же образом в ст. 5 ЗК РФ вопрос передачи владения решается применительно к безвозмездному срочному пользованию земельным участком.

Владение конкретного лица в отношении участка само по себе исключает возможность пользования этим участком неограниченным кругом лиц. Более того, титульный владелец (как являющийся собственником, так и владеющий участком на ином праве) вправе требовать защиты своего владения (ст. ст. 301, 305 ГК).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод: земельные участки общего пользования не могут принадлежать юридическим или физическим лицам на каком-либо титульном праве.

Поскольку круг возможных собственников земельных участков общего пользования ограничен Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, такие земельные участки по смыслу п. 2 ст. 129 ГК РФ являются ограниченными в обороте. Об этом также свидетельствует запрет на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования, предусмотренный ч. 8 ст. 27 ЗК РФ и ч. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Единственным из предусмотренных земельным законодательством прав на земельный участок, которое может принадлежать лицу, не владеющему участком, является частный сервитут.

В соответствии со ст. 274 ГК РФ, ст. 23 ЗК РФ сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

По смыслу приведенных норм в отношении земельного участка общего пользования, находящегося в публичной собственности, может быть установлен сервитут в интересах частного лица. Однако случаи, когда такой сервитут может потребоваться, достаточно редки и могут быть связаны разве что с необходимостью прокладки каких-либо коммуникаций, поскольку земельные участки общего пользования и так свободны для прохода и проезда к смежным земельным участкам.

Общее пользование - открытый доступ

Не менее интересным является вопрос о порядке приобретения земельным участком статуса участка общего пользования, а также о порядке утраты такого статуса. Каких-либо специальных норм, определяющих такой порядок, действующее законодательство не содержит. Статус земельного участка общего пользования не связан ни с категорией земель, ни с разрешенным использованием земельного участка. Можно предположить, что земельный участок является участком общего пользования, когда он отвечает признакам, указанным в п. 1 ст. 262 ГК РФ, и перестает быть земельным участком общего пользования при утрате какого-либо из признаков.

Утрата первого признака земельного участка общего пользования (принадлежности к государственной или муниципальной собственности) в принципе невозможна ввиду установленного ч. 8 ст. 27 ЗК РФ запрета на приватизацию. Таким образом, потеря земельным участком статуса участка общего пользования возможна только вследствие утраты второго признака - открытости для общего доступа.

Например, муниципалитет, проложив новый участок дороги взамен существующей, решает осуществить застройку занятого прежней дорогой участка административными зданиями (здание детского сада, школы, муниципального учреждения и т.п.).

В указанных целях неограниченный доступ к такому участку по решению его собственника (муниципалитета) закрывается, ведется строительство. Очевидно, что с закрытием участка для общего доступа статус участка общего пользования утрачен - он уже не отвечает признакам п. 1 ст. 262 ГК РФ.

Так, статус земельного участка общего пользования в большей степени представляет собой не правовой режим, а некое фактическое состояние земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. И утрата участком этого статуса возможна на основании решения собственника о закрытии участка для общего доступа.

Факт утраты участком признаков земельного участка общего пользования устраняет препятствия к передаче владения им третьему лицу, и в отношении его перестают действовать нормы п. 1 ст. 262 ГК РФ, а также иные нормы законодательства, определяющие правовой режим земель общего пользования. По тем же причинам (ввиду утраты земельным участком статуса участка общего пользования) при закрытии находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка для всеобщего доступа перестает действовать и установленный ч. 8 ст. 27 ЗК РФ запрет на приватизацию такого земельного участка.

Практическое значение установленного ЗК РФ и Законом N 178-ФЗ запрета на приватизацию земельных участков общего пользования при таком подходе остается неясным.

Если статус участка общего пользования прекращается с закрытием доступа на него по решению собственника, то таким решением может быть оформлено и отчуждение участка в собственность третьего лица. Запрет на приватизацию можно было бы объяснить желанием законодателя исключить возможность приватизации участка помимо воли собственника (ст. 445 ГК РФ). Но такая ситуация в силу действующего законодательства допускается только в случае, когда на участке расположены принадлежащие третьему лицу объекты недвижимости (ст. 36 ЗК РФ).

Однако если на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, расположено здание, строение или сооружение, принадлежащее частному лицу, такой участок не может считаться участком общего пользования, поскольку не отвечает признакам, установленным п. 1 ст. 262 ГК РФ: он не является открытым для всеобщего доступа и, следовательно, на него не распространяется запрет на приватизацию, установленный ч. 8 ст. 27 ЗК РФ.

Статус участка общего пользования может приобрести земельный участок, уже находящийся в государственной или муниципальной собственности, если собственником принято решение об открытии участка для всеобщего доступа (например, решение о сносе находящегося на участке административного здания и об устройстве на его месте сквера). Стать участком общего пользования может и земельный участок, находящийся в собственности частного лица, когда его изымают для государственных или муниципальных нужд и на нем создают общедоступный объект (например, дорогу).

О чем расскажут красные линии?

Ни гражданское, ни земельное законодательство не ставят статус участка общего пользования в зависимость от содержания градостроительной документации, которой утверждаются красные линии. Что интересно, не содержит таких положений и ГрК РФ. Согласно п. 12 ст. 1 ГрК РФ к территориям общего пользования относятся такие, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Приведенное определение в полной мере согласуется и с п. 1 ст. 262 ГК РФ, и с п. 12 ст. 85 ЗК РФ.

Пункт 11 ст. 1 ГрК РФ определяет красные линии как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

По смыслу этого определения сам по себе факт утверждения красной линии не придает участку статус участка общего пользования: такие линии лишь ограничивают территории, которые либо уже являются землями общего пользования, либо могут стать ими в перспективе. Следовательно, утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме земельного участка. И подтверждением тому служит та же арбитражная практика.

Так, ВАС РФ в Определении от 24.02.2011 N 11626/09 указал, что выделение красными линиями планируемого к строительству проезда через земельный участок, принадлежащий на праве собственности частному лицу, не нарушает прав и законных интересов собственника участка, поскольку не означает изъятия участка и не свидетельствует о его разделении.

Но если красные линии никак не отражаются на правовом режиме земельного участка, почему арбитражные суды рассматривают их как препятствие реализации права на приватизацию земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ?

Позиция арбитражных судов в этом плане представляется непоследовательной.

Более логичной выглядит позиция ВС РФ, изложенная в Определении от 27.10.2009 N 11-В09-19. Судебная коллегия ВС РФ пришла к выводу о том, что запрет на приватизацию распространяется только на те участки, которые фактически относятся к землям общего пользования, то есть уже заняты площадями, скверами, пляжами и пр. Если же на участке расположен объект, принадлежащий частному лицу, такой участок территорией общего пользования не является, причем и в том случае, если утвержденная в установленном порядке градостроительная документация предполагает размещение на этом месте дороги, площади или иного открытого для всеобщего доступа объекта <8>.
--------------------------------
<8> Мошкович М., Бодрягина О., Малахова Е. Земельная тяжба // ЭЖ-Юрист. 2010. N 31. С. 2.

Безусловно, значение градостроительной документации достаточно велико и создание целостной системы правового регулирования градостроительной деятельности можно считать одним из важнейших достижений развития современной правовой системы России. Земля - довольно сложная с юридической точки зрения категория.

Пункт 1 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ определяет землю как природный объект, природный ресурс и объект права собственности. Следует согласиться с позицией, изложенной в монографии А.П. Анисимова, А.Я. Рыженкова и М.С. Сотниковой "Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики", которые указывают, что земля как природный объект является предметом экологических правоотношений, как природный ресурс выступает предметом земельно-управленческих правоотношений, а как земельный участок представляет объект гражданских правоотношений.

Следовательно, градостроительные нормы, несмотря на их огромную роль в пространственной организации территории населенных пунктов, не могут применяться к правоотношениям, не составляющим предмет регулирования градостроительного законодательства, и создавать препятствия для приватизации земельного участка.

Автор: Н. Андрианов