В ходе подготовки проекта ГПК РФ преобладала идея о том, что неограниченное право прокурора на обращение в суд в интересах любых субъектов (граждан и организаций) не соответствует современному пониманию социальной справедливости и нарушает принцип процессуального равноправия сторон <*>. Именно поэтому Кодекс, определяя случаи, в которых прокурор вправе обратиться в суд в интересах граждан, устанавливает общий принцип доступа прокурора в гражданский процесс - затрудненность самостоятельной реализации гражданином конституционного права на судебную защиту.
--------------------------------
<*> См.: Баулин О.В. Бремя доказывания при разбирательстве гражданских дел. М., 2004. С. 56.
Современное конституционное право исходит из признания высшей ценности человека, его прав и свобод. В связи с конституционным закреплением этого положения прокурорская компетенция расширилась за счет включения в состав объектов прокурорского надзора основных прав и свобод человека и гражданина.
Часть 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливает необходимость наличия уважительных причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, называя в их числе состояние здоровья, возраст, недееспособность. Право оценивать уважительность представляемых прокурором причин принадлежит суду. Нацеливая прокурорский корпус на работу в условиях нового процессуального закона, Генеральная прокуратура РФ в информационном письме от 27.01.2003 N 8-15-2003 "О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснила, что "отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду".
В определенной мере положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ поставили прокуратуру в зависимое положение от судов первой инстанции, поскольку у федеральных и мировых судей появилась возможность произвольно истолковывать уважительность причин обращения прокурора в суд и отказывать в принятии заявлений прокурора. Такая ситуация создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, поскольку в ряде, казалось бы, очевидных случаев прокурору трудно принять эффективные меры к оперативному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.
В феврале 2005 года в Ефремовскую межрайонную прокуратуру Тульской области обратилась гражданка М. с заявлением о нарушении санитарно-эпидемиологических норм и прав ее малолетней дочери в связи с крайне низкой температурой воздуха в жилых помещениях занимаемой ими однокомнатной квартиры. Прокурорская проверка установила, что температура воздуха в помещениях квартиры, в которой проживала девочка, была ниже предельно допустимых норм. В исковом заявлении, направленном в Ефремовский городской суд Тульской области в интересах малолетней, ефремовский межрайонный прокурор поставил вопрос об обязывании жилищно-эксплуатационных организаций обеспечить температуру воздуха в соответствии с установленными нормами. Однако определением Ефремовского городского суда в принятии искового заявления прокурора было отказано со ссылкой на норму п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в связи с тем, что прокурору гражданским процессуальным законодательством не предоставлено право выступать в защиту прав, свобод или законных интересов несовершеннолетней, поскольку она имеет законного представителя в лице своей матери.
В марте 2005 года ефремовским межрайонным прокурором на определение суда было подано частное представление, удовлетворенное Тульским областным судом, и исковое заявление направлено в Ефремовский городской суд для принятия его к производству. Учитывая обстоятельства, связанные с почтовыми пересылками, а также затруднениями организационно процессуального характера, решение по иску прокурора вынесено судом только в июне. В пользу малолетней с жилищно-коммунальных организаций взыскана компенсация за моральный вред.
Следует заметить, что, пока шла "переписка" между прокуратурой и судом, девочка (имеющая ко всему прочему хроническое заболевание сердца) была вынуждена проживать в слабо отапливаемой квартире <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ильенкова А. Права прокуратуры на защиту граждан // Законность. 2005. N 3. С. 42 - 43.
Инициируя в правозащитных целях гражданский процесс, прокурор приобретает определенный процессуальный статус. Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор относится к лицам, участвующим в деле, при этом признается в качестве самостоятельного участника гражданского процесса. Процессуальный закон не относит его ни к сторонам, ни к третьим лицам, ни к лицам, обращающимся за защитой прав и свобод других лиц, ни к заинтересованным лицам. ГПК РФ выделяет прокурора среди остальных участников процесса, что служит основанием считать его терминологически одновременно процессуальным участником и представителем государственного органа, наделенного собственной компетенцией в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).
В литературе отмечается дискуссионный характер правового положения прокурора - участника гражданского процесса. При этом выделяется несколько направлений. Представители первого направления считают его полноправным истцом - стороной по делу <*>, второго - истцом лишь в процессуальном смысле <**>, приверженцы третьего направления полагают, что обратившийся в суд прокурор не является стороной по делу, а представляет в процессе государство, от имени которого осуществляет функции по надзору за соблюдением законности <***>.
--------------------------------
<*> См.: Козлов А.Ф. Прокурор - лицо, участвующее в деле // Вопросы гражданского процесса в свете решений XXVII съезда КПСС. Свердловск, 1987. С. 33 - 43; Щеглов В.Н. Субъекты советского гражданского процесса. Томск, 1979. С. 104.
<**> См.: Осокина Г.Л. Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в гражданском процессе. Проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования. Томск, 1987. С. 302; Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 295.
<***> См.: Викут М.А. Правовое положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. 1994. N 10.
Позиция представителей третьего направления наиболее приемлема, поскольку основана на результатах официального толкования норм процессуального права Верховным Судом РФ. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 04.08.1994 указано, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке процессуального закона, стороной по делу не является: обращаясь с заявлением в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе. Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, участвует в нем в качестве истца. Следовательно, суд, рассматривая дело, возбужденное прокурором в интересах другого лица, может удовлетворить иск только тогда, когда именно это лицо является надлежащим истцом, т.е. ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены.
Как полагает М.А. Викут, "сторона - обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу" <*>. В специальных научных исследованиях отмечается, что "участие прокурора в гражданском процессе обусловлено специфичными целями прокуратуры, отличающими ее от других государственных органов, полномочных обращаться в суд в защиту других лиц (ст. 47 ГПК РФ): обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. Прокурор в гражданском процессе прежде всего представитель государства, руководствующийся не личными, а государственными интересами, его требования направлены на защиту других лиц. Отнесение же прокурора к процессуальным истцам по делу не позволяет определить его особый правовой статус в гражданском процессе и потому представляется недопустимым" <**>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 3.
<**> Гадиятова М.В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 78.
Гражданский процессуальный закон в некоторой степени разрешил проблему процессуального положения прокурора. Так, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и исполняет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Это означает, что хотя на прокурора как участника гражданского процесса и распространяется ст. 35 ГПК РФ, определяющая круг прав и обязанностей участников процесса, но в отношении прокурора она действует в усеченном составе (прокурор освобожден от уплаты судебных расходов и лишен права заключения мирового соглашения). Это обстоятельство не позволяет определять прокурора в качестве истца в процессуальном смысле, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 38 ГПК РФ стороны пользуются равными процессуальными правами и исполняют равные процессуальные обязанности. Кроме того, при обращении прокурора в суд присутствует истец (сторона по делу), поскольку лицо, в интересах которого начато дело, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38).
Обращение прокурора в суд общей юрисдикции в защиту конституционных прав и свобод граждан представляет собой одно из средств прокурорского реагирования. Обращаясь в суд, прокурор не подменяет собой истца и не выступает его представителем, а обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту гражданина, используя предоставленные ему Законом о прокуратуре надзорные полномочия. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ должна соответствовать нормам ст. 1 Закона о прокуратуре, и ее следует изложить в следующей редакции: "Прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований".
В целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) ч. 4 ст. 27 Закона следует изложить в следующей редакции: "При отсутствии случаев и оснований, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан".
Еще одной формой участия прокурора в гражданском процессе является его вступление в уже возбужденное дело. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Из приведенной нормы ГПК РФ понятно, что: 1) прокурор вступает в процесс с конкретной процессуальной обязанностью - дачи заключения; 2) случаи вступления прокурора в процесс строго очерчены рамками закона; 3) целью вступления прокурора в процесс является реализация возложенных на него полномочий.
ГПК РФ не раскрывает правовую категорию "прокурорские полномочия". Очевидно, что под полномочиями прокурора следует подразумевать круг процессуальных прав, реализация которых связана с достижением целей, указанных в ст. 1 Закона о прокуратуре, т.е. целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В отличие от обращения прокурора в интересах конкретного гражданина, когда по инициативе прокурора возбуждается гражданский процесс и действия прокурора направлены на обеспечение реализации права судебной защиты конституционных прав и свобод конкретной личности, вступление прокурора в уже начатый процесс носит абстрактную цель, поскольку она не вытекает из необходимости защиты прав или интересов этого лица, а направлена скорее на упреждение возможных нарушений законности.
По мнению М.В. Гадиятовой, "обращаясь с заявлением в суд, прокурор, как правило, осуществляет реагирование на уже выявленное нарушение закона, а в случаях, когда он вступает в уже начатый процесс, в основе его деятельности лежит реагирование на любые нарушения и принятие мер для их предупреждения" <*>. Вступивший в процесс прокурор не связан с кем-либо из его участников прокурорско-надзорным правоотношением, и основанием для вступления его в процесс является прямое указание в законе. Существуют определенные категории гражданских дел, участие прокурора в которых обязательно в силу закона. Коль скоро вступление прокурора в процесс имеет целью реализовать "функциональную направленность - обязанность перед государством, наделившим прокурора функцией реагирования на любое нарушение закона" <**>, ограничение его права на вступление только в некоторые категории дел нелогично, необоснованно сужает возможности прокурорского реагирования.
--------------------------------
<*> Там же. С. 46.
<**> Власов А.А. Гражданский процесс: Учеб. пособие. М., 2005. С. 112.
ГПК РФ не раскрыл сущности полномочий прокурора в гражданском процессе, возбужденном не по его инициативе. Круг полномочий должен определяться исходя из набора процессуальных прав участника процесса (ст. 35). Однако прокурор, вступивший в процесс, не наделен такими процессуальными правами, как предоставление доказательств, дача объяснений суду и заключение мирового соглашения. При этом только прокурор в процессе наделен правом дачи заключения в целом по делу.
Среди вышеперечисленных процессуальных прав в качестве правомочий по осуществлению надзора за соблюдением законности, прав и свобод граждан могут выступать такие процессуальные права, как дача правового заключения по делу и обжалование судебных постановлений. В рамках норм ГПК РСФСР и Конституции СССР 1977 года прокурор был наделен правом осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах (ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 "О прокуратуре СССР"). Это та самая отрасль надзора, против которой и выступали разработчики Концепции судебной реформы в РСФСР. Прокурор в Советском Союзе осуществлял надзорные правомочия в судебном процессе при разрешении гражданских дел.
Специфические процессуальные правомочия, которыми наделялся только прокурор:
- принесение кассационного, частного и надзорного протеста на решение, определение суда независимо от участия в деле (статьи 282, 320 ГПК РСФСР);
- дача заключения по вопросам, возникавшим во время судебного разбирательства дела, и по существу дела в целом во всех судебных инстанциях (ст. 41);
- истребование дела из суда для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста (ст. 322);
- приостановление исполнения судебного решения при принесении протеста в порядке надзора (ст. 323).
Эти правомочия составляли костяк полномочий прокурора по "надзору за судом". В результате реформирования процессуального законодательства правомочия прокурора не претерпели серьезных изменений, за исключением прав на истребование гражданских дел из судов первой инстанции (что, кстати, неблагоприятно отразилось на правозащитной функции прокуратуры <*>), на приостановление исполнения судебных решений при принесении протеста в порядке надзора и на обжалование всех без исключения судебных решений независимо от участия прокурора. Основные процессуальные права прокурора как участника гражданского процесса (права дачи заключения и обжалования судебных постановлений) сохранились. Следовательно, есть все основания считать, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе.
--------------------------------
<*> См.: Ефремов А. Организационно-правовые аспекты применения органами прокуратуры ГПК РФ // Законность. 2004. N 1. С. 7 - 9.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: М.Ю. Крутиков