Согласно статье 20 ГК РФ местом жительства признается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.

Закон от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в понятие места жительства вводит два дополнительных условия: помещение должно быть жилым и проживание в нем должно признаваться законным (статья 2).

Эти ограничения представляются неоправданными, поскольку реальное проживание возможно не только в жилом помещении (например, на даче) и далеко не во всех случаях возможно подтвердить законность проживания (например, вселение в качестве члена семьи при несогласии на вселение одного из членов семьи).

Легальное определение места жительства приводит к выводу о том, что место жительства у человека может быть только одно, поскольку нельзя проживать постоянно или преимущественно (т.е. более 183 дней в году) в двух разных местах.

С наличием места жительства связана реализация социальных прав, которые в силу своей специфики должны осуществляться только в одном месте, например право на получение пенсии, пособий, социальных услуг, полиса обязательного медицинского страхования и др.

Законодательное увязывание возможности получить пенсию, пособие, полис ОМС с единственным местом — местом проживания — представляется правильным, поскольку возможность реализации гражданами определенных социальных прав более чем в одном месте будет неосновательным обогащением, нецелевым расходованием бюджетных средств и повлечет нарушения прав других граждан.

Предусмотрено и исключение. Так, гражданам, не имеющим места жительства, некоторые социальные права (например, право на получение трудовой пенсии) можно реализовать по месту пребывания, а при отсутствии подтвержденного регистрацией места пребывания — по фактическому месту проживания, подтвержденному личным заявлением. В этом случае у гражданина отбирается подписка о неполучении им соответствующего социального блага в другом месте, нарушение которой влечет прекращение получения социального блага и взыскание причиненного государству ущерба.

Намерение законодателя упростить возможность получения отдельных социальных благ гражданам, находящимся в определенном месте временно, заслуживает поддержки. Однако реализовано оно весьма противоречиво.

Дело в том, что в действительности невозможна ситуация, когда у гражданина нет места жительства, но есть место пребывания, ибо оно и будет местом жительства, поскольку нельзя находиться временно где-либо при отсутствии постоянного местожительства.

Этот вывод следует и из смысла статьи 2 Закона РФ от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», раскрывающей понятие места пребывания гражданина как места, не являющегося местом жительства, в котором он проживает временно.

Полагаю, что эта двусмысленность обусловлена прежде всего проблемой подтверждения места жительства как юридического факта.

Под документальным подтверждением места проживания гражданина на практике понимается обязательное наличие у него регистрации по месту жительства или пребывания.

В целом такой подход представляется правильным, поскольку регистрация является основным и наиболее удобным подтверждением юридического факта проживания или пребывания. Регистрационный учет и введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (статья 3 Закона).

В то же время отсутствие регистрации не должно быть препятствием для реализации социальных прав, поскольку согласно статье 3 Закона РФ от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных законодательством.

Тем более что государство, гарантирующее всеобщность и доступность социального обеспечения, не обязано предоставлять всем гражданам жилые помещения с обеспечением оформления в них регистрации для создания гражданам условий реализации социальных прав.

Таким образом, законодательное увязывание реализации социальных прав граждан с обязательным наличием у них регистрации по месту жительства или пребывания при отсутствии ссылки на иные доказательства проживания граждан, не имеющих такой регистрации, является грубейшим нарушением конституционного права граждан на социальное обеспечение и конституционных норм о равенстве прав граждан независимо от наличия какой-либо регистрации.

В настоящее время целые социальные группы не удовлетворяют требованиям, необходимым для их регистрации, из-за отсутствия жилого помещения либо подтверждения законности проживания в нем (беженцы; вынужденные переселенцы; лица, освободившиеся из мест лишения свободы; жильцы общежитий, прекратившие трудовые отношения с организацией, предоставившей жилье, и др.).

Поскольку место жительства является юридическим фактом, а его регистрация — лишь одним из подтверждений, при отсутствии регистрации место жительства может быть удостоверено и другими доказательствами.

Аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ, указывающий, что «регистрация является лишь одним из способов учета граждан и не должна служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений», «место жительства лица может быть установлено судом на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами».

Органом исполнительной власти, официально удостоверяющим место жительства, является Федеральная миграционная служба России. Она же ведет государственный регистрационный учет граждан по месту жительства и пребывания.

Не вызывает сомнения, что при невозможности получить подтверждение места жительства из подразделения ФМС России оно может быть установлено судом общей юрисдикции в порядке особого производства (глава 28 ГПК РФ).

Между тем ни в одном законодательном акте, регулирующем реализацию социальных прав, о подтверждении места жительства судебным решением ничего не сказано. Не говоря уже о других видах документальных подтверждений места жительства как юридического факта.

Это явный пробел в социальном законодательстве.

В то же время с наличием регистрации законодатель связывает назначение пенсии, выплату пенсии при переезде пенсионера в другое место, назначение ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в целях реализации Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 и др.

И это несмотря на упомянутый выше законодательный запрет увязывать реализацию прав исключительно с регистрацией.

К сожалению, действующее законодательство не предусматривает иного порядка подтверждения места жительства, кроме судебного, при отсутствии у гражданина надлежащих документов о месте жительства.

Достаточно длительная процедура судопроизводства с необходимостью нести судебные и иные расходы значительно усложняет реализацию соответствующего социального права и не вполне согласуется с основными принципами социального обеспечения.

Кроме того, рассмотрение таких простых вопросов судами необоснованно отвлекает судей от разрешения сложных дел, отражаясь и на их загруженности.

Полагаю необходимым установить в основных законах в сфере социального обеспечения порядок подтверждения места жительства для реализации соответствующих социальных прав, взяв за основу, например, существующие Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 555 от 24.07.2002.

Разделом V данных Правил предусмотрена возможность установления страхового стажа территориальными органами Пенсионного фонда РФ на основании архивных справок из предприятий, учреждений и организаций о несохранности документов о работе, а также свидетельских показаний.

Территориальные органы Пенсионного фонда РФ и другие органы социального обеспечения вполне могли бы устанавливать юридический факт места жительства гражданина при отсутствии сведений из органа регистрационного учета на основании документов о работе, учебе, лечении, справок из жилищных органов и др., а также свидетельских показаний.

Более того, персонифицированный пенсионный учет граждан ведется в России с 1997 года, а учет застрахованных по обязательному медицинскому страхованию введен еще раньше.

Территориальные подразделения Пенсионного фонда РФ, региональные фонды обязательного медицинского страхования, а также социального страхования располагают данными о получателях соответствующих социальных благ по крайней мере на территории соответствующих субъектов РФ. Они без труда могут запросить информацию о получении социального блага заявителем — бывшим жителем другого субъекта РФ из другого территориального подразделения соответствующего фонда.

Так, можно быстро выяснить, например, не получает ли претендент на назначение пенсии таковую по прежнему месту жительства, и предотвратить другие возможные злоупотребления.

Установление порядка реализации социальных прав граждан, не способных подтвердить свое проживание данными из органа регистрационного учета, требует скорейшего законодательного регулирования.

Автор: Е. А. Бобров