По мнению государствоведов, миграционная политика представляет собой систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов, которая является составной частью внутренней и внешней политики страны <1>. Одной из решаемых ею задач является стимулирование миграционных процессов, направленных на рациональное распределение трудовых ресурсов и оздоровление демографической ситуации в стране. Предложенную формулировку автор настоящей статьи разделяет в полной мере.
———————————
<1> Галуза Е.В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 8.

Государственная миграционная политика реализуется на основе Концепции <2>, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 622 на период с 2019 по 2025 год (далее — Концепция). В данном программном документе за последние пару лет стали очевидны существенные несоответствия теоретических установок, прописанных в Концепции, с реалиями жизни россиян. В обоснование данной позиции мы приведем соответствующие аргументы.
———————————
<2> Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. N 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы» // СПС «КонсультантПлюс».

После принятия Концепции в научных изданиях развернулась дискуссия между известными и авторитетными в стране учеными-административистами. Среди многих обсуждений выделялась и проблема о соотношении понятий «государственное управление», «государственное администрирование» и «административно-публичная деятельность» в сфере миграции. В этой связи заслуживает положительной оценки вывод профессора А.Н. Жеребцова о том, что такие (и аналогичные. — Авт.) дискуссии не вносят «ничего нового в сущность процесса государственно-властного и исполнительно-распорядительного воздействия на миграционные процессы… это порождает бесперспективные научные дискуссии о терминах и понятиях и является данью моды…» <3>.
———————————
<3> Жеребцов А.Н. Государственное управление, государственное администрирование или административно-публичная деятельность в сфере миграции: дискуссионные вопросы // Очерки новейшей камералистики. 2021. N 2. С. 2.

В этой связи следует обратить внимание, что в названии настоящей статьи отсутствуют вышеперечисленные понятия, и автор применил термин «административно-правовое обеспечение», под которым следует понимать не только административно-правовое регулирование, но и организационно-структурные основы управления в исследуемой сфере.

Конституционные положения о равенстве прав граждан России и иностранных граждан закреплены уже несколько десятилетий в ч. 3 ст. 62 Основного Закона страны. В этой же части статьи есть отсылочная норма, указывающая на то, что ограничение прав этой категории граждан допускается в случаях, оговоренных в федеральном законе (международном договоре). Правовое положение иностранных граждан закреплено в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ <4>, который регламентирует и их право на труд без ограничений.
———————————
<4> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Однако реальные социально-экономические условия, сложившиеся в стране к середине второго десятилетия, побудили законодателей внести в закон поправки <5>. Дополнение в закон (п. 6 ст. 18.1) предоставило право руководителям регионов России своим подзаконным актом ежегодно запрещать трудовым мигрантам, у которых имелось право работать по патентам на территории субъекта Федерации, осуществлять такую работу в отдельных отраслях и сферах.
———————————
<5> Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. N 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

К концу 2024 г. таким правом воспользовались губернаторы (руководители) около 30 субъектов страны. Причем количество видов запрещенной деятельности для мигрантов оказалось самое разное. От одного-двух запрещенных видов работ (например, в такси — Камчатский край и Калининградская область), до 90 видов работ в Краснодарском крае, 35 — в Республике Крым. В большинстве регионов страны, где руководители органов исполнительной власти запретили мигрантам работать, оказались такие сферы: жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, общественное питание, перевозки, образование, здравоохранение, социальные услуги, спорт, гостиничный бизнес, досуг и др.

В 2024 г. средства массовой информации сообщали, что такие же меры в отношении мигрантов на 2025 г. начали принимать многие регионы. Среди субъектов Федерации, руководители которых и ранее принимали запреты, можно назвать Новосибирскую, Липецкую, Астраханскую и Сахалинскую области. Среди «новичков» в запретах мигрантам работать по патентам — Московская область <6>.
———————————
<6> «Есть экономика, а есть безопасность». Воробьев — об ограничении в работе для мигрантов. URL: https://360.ru/news/mosobl/est (дата обращения: 20.11.2024).

Правовое регулирование миграционной сферы на региональном уровне имеет исторические корни. В 2000-х годах в субъектах Федерации предпринимались попытки регулировать миграционную сферу региональным законодательством, но они были признаны неконституционными, их отмены удалось добиться благодаря усилиям федеральных властей, в том числе судебных <7>.
———————————
<7> Куц А.Н. Правовое регулирование статуса субъектов внешней трудовой миграции населения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 3 — 4.

Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации региональные органы власти продолжили принимать концептуально-правовые документы, касающиеся вопросов регулирования миграционной сферы. Например, в Саратовской области Постановлением областного правительства от 2 августа 2013 г. N 375-П была утверждена Концепция миграционной политики Саратовской области. И здесь есть главная конституционная проблема, о которой будет сказано ниже.

После введения запретов на трудовую деятельность мигрантов руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации в своих интервью средствам массовой информации указывали на значительное улучшение положения на рынке труда, снижение количества безработного населения в этих регионах, сокращение правонарушений и преступлений с участием мигрантов, снижение социальной напряженности в обществе.

По-нашему мнению, к концу лета 2024 г. Россия вступила в этап новой миграционной политики. К такому выводу автор пришел в результате изучения высказываний депутатов, известных общественных деятелей, руководителей правоохранительных органов, которые однозначно высказались о принятии мер, направленных на ужесточение правовых актов в сфере миграции.

Председатель Следственного комитета РФ на Международном юридическом форуме (11 — 13 мая, г. Санкт-Петербург) выступил с критикой действующего миграционного законодательства и деятельности депутатов, которые, по его мнению, не спешили с внесением в него давно назревших изменений. На совещании своего ведомства об итогах работы за шесть месяцев 2024 г. им было отмечено, что число преступлений экстремистского характера, совершенных мигрантами, увеличилось на 55%, количество изнасилований — на 5%, число развратных действий — на 25% <8>.
———————————
<8> Зачем они тут вообще нужны? URL: https://dzen.ru/a/ZpuBUI3cDxoskxc0 (дата обращения: 19.11.2024).

Перед началом осенней сессии депутатского корпуса Государственной Думы в сентябре 2024 г. председатель партии «Справедливая Россия — За правду» категорично высказался: вопрос миграции — это вопрос национальной безопасности России <9>.
———————————
<9> Сергей Миронов: 90% мигрантов не собираются у нас работать ни дня. URL: https://dzen.ru/a/ZtcQObnQJA-1jPzd (дата обращения: 21.11.2024).

О недостатках контроля за трудовыми мигрантами из мусульманских стран Средней Азии все активнее стали высказываться не только законодатели, но и руководители иных правоохранительных органов, представители общественности. К примеру, первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации, курирующий миграционную политику, в интервью газете «Коммерсантъ» прямо высказался о том, что невозможно точно знать, кто к нам приезжает <10>.
———————————
<10> «Мы реально не знаем, кто к нам едет». URL: https://www.kommersant.ru/doc/7166241 (дата обращения: 23.11.2024).

В сентябре текущего года заместитель председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике высказал свою позицию: миграция населения в Россию из стран Средней Азии перестала быть трудовой, она стала замещающей. Коренное население нашей страны замещается жителями стран Средней Азии.

На эту проблему указывают и многочисленные публикации в средствах массовой информации. Среди фактов, подтверждающих наличие процесса замещающей миграции коренного российского населения, к примеру, можно привести случай в Волгоградской области. Там в одной из школ 1 сентября в первый класс пришли только дети мигрантов из Средней Азии. По этой причине учительница начальных классов уволилась из школы. В Подмосковье в школе мигранты-родители, исповедующие ислам, запретили своим детям участвовать в мероприятиях по случаю Нового года. На родительском собрании они объяснили это тем, что их религия, в отличие от христианской, запрещает поклоняться дереву (елке).

В настоящее время в ряде школ Подмосковья, а также других регионов проводятся круглые столы по вопросам разрешения детям мусульман из числа мигрантов посещать занятия в школе в хиджабах. Из средств массовой информации стало известно, что на последних выборах в местные органы власти Подмосковья в число депутатов вошли и бывшие граждане некоторых Республик Средней Азии, получившие российское гражданство, но ранее приехавшие к нам в страну в качестве трудовых мигрантов.

В средствах массовой информации удивление вызвала информация о том, что Узбекская национально-культурная автономия «Хорезм» Ленинградской области в 2024 г. получила от региональных органов власти грант на свое развитие как малый коренной народ Ленинградской области. Данный факт вызывает определенное противоречие, так как на основании федерального правового акта (Постановление Правительства РФ N 255 от 24 марта 2000 г.) на территории Ленинградской области коренными малочисленными народами были признаны всего три: вепсы, водь и ижоры, которые и включены в соответствующий Единый перечень <11>.
———————————
<11> Узбеки получили грант как малый коренной народ Лен. области. URL: https://dzen.ru/a/ZhRl_FX2FzPf88FF (дата обращения: 24.10.2024).

Учитывая приведенные и другие факты, полученные в результате исследования, вряд ли можно согласиться с мнением профессора А.А. Гришковца об отсутствии в России необходимости в вычленении миграционной безопасности в качестве отдельного вида национальной безопасности, которое он высказал в одной из публикаций пару лет назад <12>.
———————————
<12> Гришковец А.А. Административно-правовое регулирование в миграционной сфере // Вестник ВИПК МВД России. 2022. N 2 (62). С. 109 — 116.

Свою позицию он аргументирует тем, что вычленение не основано на нормах действующего законодательства и не подкреплено убедительными теоретическими положениями. Оппонируя такой позиции, можно сказать, что жизненные реалии почти всегда обгоняют законодательство. Миграционная безопасность, по мнению автора, уже «стучится к нам в окно», а мы делаем вид, что ее не замечаем. Жизнь стремительно меняет общественные отношения в миграционной сфере.

В настоящее время в Государственной Думе создана специальная комиссия, которая рассматривает пакет проектов предложений по ужесточению и изменению миграционного законодательства. Их общее количество около 30. Находящиеся на рассмотрении инициативы можно сгруппировать по направлениям или сферам: а) запрет низкоквалифицированным трудовым мигрантам привозить в нашу страну свои семьи, родственников, близких; б) общефедеральный запрет либо ограничения на занятия определенными видами трудовой деятельности для иностранных граждан, в том числе в медицине и образовании; в) обязательный сбор для прибывающих мигрантов, чтобы он покрывал затраты на депортацию в будущем; г) ограничение времени пребывания низкооплачиваемых специалистов в стране сроком трудового договора; д) никаких браков с россиянами ради получения гражданства; е) никаких школьных «анклавов», ограничить количество детей мигрантов до 10% от всех учащихся в классе и др. Перечисленные инициативы поддержали представители всех политических фракций Государственной Думы. По мнению автора, с принятием обозначенного пакета инициатив однозначно можно сказать, что в России окончательно сформировалась новая миграционная политика.

Хочу привлечь внимание научной общественности к тому, что передача полномочий от федерального центра субъектам Федерации по ограничению прав мигрантов на трудовую деятельность не закреплена в Конституции России (ст. 71 — 72). Более того, в Основном Законе страны миграционное законодательство даже не упоминается при разграничении предметов ведения, хотя этот термин многократно употребляется в федеральном Кодексе об административных правонарушениях. Это главная проблема, которая должна привлечь внимание исследователей конституционного права. Надо вернуться к проблеме наделения субъектов Федерации полномочиями в миграционной сфере, изменив текст Основного Закона страны. Что касается проблем административно-правового обеспечения новой миграционной политики, то здесь можно говорить о направлениях совершенствования законодательства о статусе трудовых мигрантов, обеспечении контроля за их распределением по территории страны и более эффективном использовании их труда. В настоящее время емкость рынка труда в сфере доставки продуктов из торговых сетей, по оценке специалистов, составляет 1,5 млн работников, значительная часть его занята трудовыми мигрантами.

Во-первых, необходимо совершенствование административной ответственности за правонарушения в сфере миграции населения. Этой тематике ранее уже посвящалось отдельное исследование <13>. В частности, предлагалось выделить из гл. 18 КоАП РФ составы административных правонарушений, где субъектами ответственности являются только мигранты. За нарушение запретов на отдельные виды экономической деятельности предусмотрена административная ответственность (ст. 18.17 КоАП РФ). Санкции всех трех частей статьи не останавливают трудовых мигрантов перед их нарушением. Проводимые сотрудниками полиции рейды по строительным объектам, оптовым рынкам, складской инфраструктуре постоянно выявляют нарушителей миграционного законодательства. Следовательно, санкции указанной статьи необходимо усиливать.
———————————
<13> Солдатов А.П. О необходимости совершенствования института административной ответственности в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2018. N 4 (48). С. 190 — 194.

Во-вторых, в ближайшей перспективе отменить систему индивидуальных патентов как основание, дающее право на трудоустройство мигрантов. Законодательно предусмотреть привлечение трудовых мигрантов только через организованные наборы на специально выделенные организации, у которых должна быть соответствующая инфраструктура для приема таких лиц.

И последнее, при переходе на организованные наборы трудовых мигрантов необходим федеральный орган исполнительной власти, который бы осуществлял контроль за равномерным распределением этой категории граждан, приглашенных для работы. Таким органом, по нашему мнению, могла бы стать отдельная структура Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Наделить такими функциями указанное Министерство возможно при внесении изменений в положение о нем.

Литература

1. Галуза Е.В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / Е.В. Галуза. Волгоград, 2003. 24 с.
2. Гришковец А.А. Административно-правовое регулирование в миграционной сфере / А.А. Гришковец // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации. 2022. N 2 (62). С. 109 — 116.
3. Жеребцов А.Н. Государственное управление, государственное администрирование или административно-публичная деятельность в сфере миграции: дискуссионные вопросы / А.Н. Жеребцов // Очерки новейшей камералистики. 2021. N 2. С. 8 — 13.
4. Ковалева И. Сергей Миронов: 90% мигрантов не собираются у нас работать ни дня / И. Ковалева // dsen.ru. 2024. 3 сентября.
5. Куц А.Н. Правовое регулирование статуса субъектов внешней трудовой миграции населения: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / А.Н. Куц. Волгоград, 2004. 24 с.
6. Луценко Н. «Есть экономика, а есть безопасность». Воробьев — об ограничении в работе для мигрантов / Н. Луценко // 360.ru. 2024. 17 сентября.
7. Солдатов А.П. О необходимости совершенствования института административной ответственности в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации / А.П. Солдатов // Труды Академии управления МВД России. 2018. N 4 (48). С. 190 — 194.

Читайте ещё по этой теме:

• Особенности рассмотрения судами административных дел о депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства
• Незаконная трудовая миграция в Российской Федерации: проблемы и пути решения

Автор: А.П. Солдатов