Осуществление государственного контроля и надзора является непременным условием обеспечения любого вида безопасности, в том числе продовольственной. Юридическими средствами поддержания последней являются не только регулятивные нормы, имеющие творческий характер и способствующие развитию позитивных общественных отношений <1>, в том числе устанавливающие правовые механизмы, которые обусловливают развитие животноводства, растениеводства, земледелия и иных отраслей сельского хозяйства, индустрии сельскохозяйственной техники, формирование продовольственных резервов, но и охранительные нормы, имеющие предупредительное значение и защищающие социальные связи от нарушения, в том числе посредством установления правил присмотра за деятельностью подвластных объектов и применения к ним в необходимых случаях мер профилактического и карательного принуждения <2>.
———————————
<1> См.: Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2001. С. 115.
<2> См.: Хритин Р.Д. Ценностная сущность охранительных норм права // Правовая культура в современном обществе: Сб. науч. ст. II Международной научно-практической конференции. Могилев, 2019. С. 118.

Проблематика государственного контроля и надзора неразрывно связана с обеспечением законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти. Из этого следует, что соответствующие требования распространяются не только на организации и иные невластные субъекты, от надлежащего функционирования которых зависит должное состояние правопорядка, национальной (в том числе продовольственной) безопасности, но и на сами органы исполнительной власти, реализующие управленческие функции в отношении названных субъектов и взаимодействующие друг с другом для решения общих задач по формированию благоприятной среды жизнедеятельности социума в рамках определенных областей, отраслей и сфер государственного управления.

Предусмотренность в нормативных правовых актах и реализация на практике механизмов государственного контроля и надзора являются непременным условием системности административно-правового обеспечения продовольственной безопасности, замыкая контуры взаимосвязей между всеми элементами соответствующей системы и приводя ее в равновесное состояние. Организационно-правовые способы обеспечения законности и дисциплины способствуют предупреждению и преодолению обнаруженных отклонений от заданных параметров функционирования соответствующей системы, что, в свою очередь, является одним из показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Тем не менее существующая в науке структуризация таких способов не отличается единообразием точек зрения. Е.С. Логинова, обобщая имеющиеся в научной литературе взгляды по этому вопросу, перечисляет внушительный с точки зрения количества и разнообразия набор таких средств. В их числе — прокурорский надзор, независимое правосудие, общественный и государственный контроль, правоохранительная деятельность, совершенствование законодательства, институт заявлений и жалоб граждан, деятельность адвокатуры и иных правозащитных структур, институт юридической ответственности, надлежащие подбор и расстановка кадров, организационные гарантии оптимальной структуры аппарата государственного управления <3>. Следует, однако, отметить, что разнородные гарантии, правовые институты и виды деятельности с содержательной точки зрения представляют собой разные понятия, в связи с чем объединение их в общий перечень с обозначением как способов вряд ли целесообразно. Кроме того, они могут входить в содержание более емких понятий. Например, независимое правосудие по административным делам является составной частью государственного контроля (в данном случае судебного); подача гражданами жалоб и заявлений также порождает правоотношения контрольного типа и т.д. Наиболее обобщенные варианты понимания организационно-правовых способов обеспечения законности и дисциплины предполагают их рассмотрение как видов деятельности специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц, имеющей охранительную направленность и ориентированной исключительно на поддержание необходимого уровня дисциплины и законности <4>.
———————————
<3> См.: Логинова Е.С. Законность в государственном управлении: понятие, принципы, способы и средства обеспечения // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2019. N 2 (13). С. 98.
<4> См.: Конин Н.М. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 185.

В научной литературе к таковым относят преимущественно государственный контроль и государственный надзор <5>. Словарное понимание указанных терминов не показывает различий между ними. В частности, в одном из толковых словарей контроль трактуется как наблюдение за кем-либо или чем-либо в целях надзора, а надзор представляет собой то же самое, но в целях контроля <6>. Исторически первым стало употребляться слово «надзор» ввиду его славянского происхождения, а появление термина «контроль» обусловлено заимствованием из французского языка <7>.
———————————
<5> См.: Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учебник для вузов. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2025. С. 502.
<6> См.: Кузнецов С.А. Большой толковый словарь русского языка. СПб., 2000. С. 452, 577.
<7> См.: Егорова Т.В. Словарь иностранных слов современного русского языка. М., 2014. С. 630.

Если абстрагироваться от вопроса об организационно-правовых способах обеспечения законности и дисциплины, то в административном праве и в теории государственного управления термин «контроль» приобрел обобщающее значение в качестве одной из функций государственного управления <8>, выделение которой является общепринятым. Одновременно рассмотрение надзора в виде подобной функции не имеет смысла, поскольку функции государственного управления представляют собой предельно обобщенные, но при этом качественно обособленные направления деятельности органов исполнительной власти, а надзор вмещается в функцию контроля ввиду однородности их предназначения.
———————————
<8> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Учебник. М., 2010. С. 159 — 160.

Однако с точки зрения необходимости структуризации организационно-правовых способов обеспечения законности и дисциплины эти понятия имеют существенные различия. Они связаны с перманентным усложнением государственной деятельности в ходе исторического развития, изменением ее структуры в сторону появления новых направлений, обусловленных объективной потребностью в организации тех или иных социальных связей. Поскольку эти направления с точки зрения их содержательного наполнения характеризуются спецификой, связанной с видами проводимых мероприятий, принимаемых мер, целей и порядка осуществления, возникла необходимость обособления соответствующих понятий.

Более того, разграничение государственного контроля и государственного надзора не отвечает на все вопросы, связанные с функционированием органов исполнительной власти в части их властно-распорядительного воздействия на невластные субъекты, применения к ним многочисленных мер административного принуждения. В связи с этим выделения этих двух понятий недостаточно для того, чтобы охватить ими все возможные направления обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления. Необходимо согласиться с теми представителями административно-правовой науки, которые в качестве самостоятельного организационно-правового способа обеспечения законности и дисциплины рассматривают контрольно-надзорную деятельность <9>.
———————————
<9> См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010. С. 117; Чаннов С.Е. Контрольно-надзорная деятельность как самостоятельный способ обеспечения законности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. N 2 (109). С. 178 — 183; Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Влияние регионализации на правовую политику в сфере государственного контроля и надзора // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. N 3 (134). С. 261.

Обеспечение продовольственной безопасности, как и любого другого вида национальной безопасности, требует комплексного сочетания всех названных способов. Каждый из них имеет свое собственное предназначение, что предполагает реализацию специфических задач, а совокупность действий всех занятых в соответствующей сфере органов государственного управления по контролю, надзору и реализации контрольно-надзорных функций является необходимым условием предупреждения, выявления, пресечения и локализации воздействия угроз безопасности <10>.
———————————
<10> См.: Зеленков М.Ю. Основы теории национальной безопасности: Учебник для студентов вузов. М., 2015. С. 162.

Содержание государственного контроля довольно обстоятельным образом раскрыл Д.Н. Бахрах, полагавший, что данный способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой крайне важную форму обратной связи, благодаря которой субъект управления имеет возможность получать оперативную информацию о состоянии управляемого объекта и оказывать на него корректирующее воздействие в рамках соответствующего управленческого цикла. Первичное проявление государственного контроля состоит в осуществлении присмотра за деятельностью контролируемых объектов, сопровождающегося сбором сведений об исполнении ими поручений и правил через изучение данных ревизии, отчетов, учета, инвентаризации, проверки документов, получение объяснений. Полученная информация подлежит анализу, на основе которого выявляются тенденции и разрабатываются прогнозы. В случае необходимости предпринимаются меры профилактической и пресекательной направленности, чтобы прежде всего предупредить нарушения законности и дисциплины, совершение нецелесообразных расходов и действий, а при обнаружении нарушений принудительно прекратить противоправную деятельность для недопущения вредных последствий. Любые выявленные неправомерные деяния подлежат учету, устанавливаются их причины и условия. Важным проявлением контроля является возможность применения негативных санкций к виновным, которые назначаются либо непосредственно контролирующим субъектом, либо по его инициативе <11>.
———————————
<11> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 761 — 762.

С.М. Зубарев, признавая оправданность рассмотрения контроля в ракурсе способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления, выделяет ряд признаков, характеризующих его как более широкое явление. Помимо того что он представляет собой функцию органов государственного управления, способствующую эффективной деятельности государственного аппарата, он имеет и иные проявления, присутствуя при реализации других функций в качестве их составной части (стадии). Названный автор поддерживает тезис о том, что государственный контроль является формой обратной связи, способствующей выработке и реализации надлежащих управленческих решений. Кроме того, он выражается в процессуальной деятельности уполномоченных субъектов <12>.
———————————
<12> См.: Зубарев С.М. Система контроля в сфере государственного управления: Монография. М., 2022. С. 13 — 19.

Государственный надзор также сформировался как самостоятельный способ обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления благодаря содержательному своеобразию. Заимствуя у государственного контроля отдельные элементы, он не становится его разновидностью ввиду приобретения отличительных черт, которые делают очевидным его обособленное положение. Поэтому часто встречающееся обозначение его в виде суженного контроля <13> следует рассматривать как некое упрощение, основанное на идентичности некоторых свойств.
———————————
<13> См.: Административное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 525.

Тем не менее существенное отличие от государственного контроля состоит в том, что государственный надзор не предполагает организационно-иерархической связи с подвластным субъектом, в то время как контроль преимущественно имеет место в системе, где отсутствует автономность и независимость проверяемого. Из этого вытекает еще одна особенность, состоящая в том, что в ходе осуществления государственного надзора не подлежит проверке выполнение текущих распоряжений управляющего субъекта, поскольку в отсутствие организационной зависимости подобные распоряжения не издаются. Соответственно, прямое оперативное вмешательство в деятельность поднадзорного не предполагается.

Помимо этого, государственный надзор ориентирован на выявление нарушений требований нормативных правовых актов, в то время как механизмы контроля не ограничиваются обнаружением таковых, будучи нацеленными на оценку эффективности, разумности и целесообразности принимаемых решений. Для государственного надзора не характерна непрерывность. В противном случае он создавал бы неоправданные затруднения в функционировании подвластных субъектов. Контрольные процедуры, в свою очередь, реализуются в рамках текущего взаимодействия контролируемого с контролирующим сообразно утвержденному плану. Они могут быть и выборочными, но как общее правило такие ситуации рассматриваться не могут.

Также по итогам государственного надзора в случае обнаружения противоправных деяний не применяются негативные санкции, назначение которых входит в компетенцию специально уполномоченных на то органов и должностных лиц. Однако в деятельности надзирающих субъектов представлен их собственный арсенал средств реагирования, направленных на возвращение поведения подвластного в правовое русло, но реализуемые в данном случае меры воздействия могут быть исключительно косвенными <14>.
———————————
<14> См.: Нетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. N 2. С. 99 — 100; Широков Ю.А. Надзор и контроль в сфере безопасности: Учебник для вузов. 2-е изд., стер. СПб., 2022. С. 6 — 7.

Рассматривая такой способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, как контрольно-надзорная деятельность, следует отметить, что прилагательное «контрольно-надзорный» и образованные на его основе словосочетания в законодательстве не употребляются. Представителями науки административного права в рамках обсуждения проектной работы законодателя по вопросу совершенствования регламентации рассматриваемого способа обеспечения законности и дисциплины ранее высказывалась идея о целесообразности закрепления в законодательстве термина «контрольно-надзорная деятельность» в связи с его качественным своеобразием по сравнению с государственным контролем и государственным надзором <15>. С содержательной точки зрения контрольно-надзорная деятельность перенимает у надзора проверку исключительно законности действий подвластного, но не их целесообразности, а также ее осуществление в отсутствие иерархической соподчиненности между ним и властвующим субъектом. Элементом контроля в данном случае выступает возможность применения негативных санкций в случае обнаружения нарушений нормативно установленных требований.
———————————
<15> См.: Соколов А.Ю., Лакаев О.А. К вопросу об особенностях концепции проекта Федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 2 (40). С. 127 — 128.

Законодатель, поддерживая в формулируемых им нормах качественное своеобразие такого рода деятельности, не реагирует на предлагаемый в научных источниках вариант ее обозначения, ориентируясь на собственные представления о подходящей для этого терминологии. Таким понятием стал «государственный контроль (надзор)». Впервые оно нашло нормативное закрепление в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» <16>, что стало следствием частичной систематизации правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий в рамках различных видов деятельности, которые ранее имели обозначение в нормативных правовых актах в качестве либо государственного контроля, либо государственного надзора. Таким образом, «государственный контроль (надзор)» стал собирательным понятием, однако его использование не носило всеобъемлющего характера. В частности, в сфере обеспечения продовольственной безопасности данная деятельность в ряде случаев именовалась контролем (ветеринарный контроль, карантинный фитосанитарный контроль).
———————————
<16> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436 (утратил силу).

Указанная тенденция продолжилась в ходе дальнейшего совершенствования законодательства о государственном контроле (надзоре), что отразилось в наименовании и в тексте Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 26 декабря 2024 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <17>. В настоящее время рассматриваемое понятие можно охарактеризовать как окончательно укрепившееся в терминологическом аппарате законодателя, поскольку после принятия Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ (ред. от 28 декабря 2024 г.) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» <18> им предпринимаются меры по вытеснению из иных законов упоминаний «контроля» и «надзора» в тех случаях, когда имеется в виду осуществление органами исполнительной власти и их должностными лицами контрольно-надзорной деятельности. Например, в области обеспечения продовольственной безопасности в 2021 г. государственный ветеринарный надзор трансформировался в государственный ветеринарный контроль (надзор) <19>.
———————————
<17> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2024. N 53 (ч. I). Ст. 8504.
<18> СЗ РФ. 2020. N 31 (ч. I). Ст. 5007; 2024. N 53 (ч. I). Ст. 8532.
<19> См.: Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» // ВСНД РФ. 1993. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2024. N 33 (ч. I). Ст. 4928.

С.М. Зырянов считает «государственный контроль (надзор)» искусственно созданной и в целом неудачной конструкцией, в том числе по причине громоздкости, однако допустимой для употребления в законодательстве, а дальнейшие дискуссии в этом направлении бесплодными и бесперспективными, поскольку значение для науки и правоприменения имеет не форма законодательного выражения данного термина, а его характеристика в качестве «самостоятельной, крупной регуляторной функции, занимающей свое место в регуляторном цикле» <20>.
———————————
<20> См.: Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор). М., 2023. С. 17 — 19.

Следует отметить наличие и другого легального термина, подразумевающего осуществление контрольно-надзорной деятельности, — «контроль и надзор», появление которого связано с проведением административной реформы, обусловившей ограничение системы федеральных органов исполнительной власти тремя типами таких органов (министерства, службы и агентства) с четким распределением функций между ними. Соответственно, функции по «контролю и надзору» были возложены по общему правилу на федеральные службы <21>. Несмотря на то что такой «контроль и надзор» содержательно шире «государственного контроля (надзора)», поскольку в него помимо собственно контрольно-надзорных мероприятий включается осуществление лицензионно-разрешительной и регистрационной деятельности, последний термин употребляется в современных редакциях положений о федеральных службах и иных федеральных органах исполнительной власти с контрольно-надзорными полномочиями. В контексте обеспечения продовольственной безопасности в первую очередь следует упомянуть о Россельхознадзоре, в Положении о котором говорится об осуществлении им государственного контроля (надзора) <22>, а не «контроля и надзора», как следует из системообразующего Указа Президента РФ. Таким образом, унификация рассматриваемой терминологии представляется неоконченной, а за ее основу должен быть взят термин «государственный контроль (надзор)», являющийся легальным эквивалентом научного понятия «государственная контрольно-надзорная деятельность».
———————————
<21> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. Ст. 945; 2023. N 14. Ст. 2394.
<22> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Российская газета. 2004. 15 июля; СЗ РФ. 2025. N 31. Ст. 4838.

В сфере обеспечения продовольственной безопасности представлены все три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины, поэтому целесообразно на основе изложенных характеристик данных видов деятельности определить их понятия.

Под государственным контролем в сфере обеспечения продовольственной безопасности предлагается понимать совокупность действий уполномоченных государственных органов по наблюдению и проверке процесса и результатов деятельности подвластных органов исполнительной власти и организаций, функционирующих в агропромышленном комплексе и иных связанных с продовольственным обеспечением населения отраслях государственного управления и находящихся с ними в вертикальной взаимосвязи, в целях выявления положительных результатов, обнаружения и устранения отклонений от установленных правил, от принципа целесообразности с последующим применением негативных либо позитивных санкций к управляемым.

Государственный надзор в сфере обеспечения продовольственной безопасности представляет собой совокупность действий уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за деятельностью не находящихся с ними в организационно-иерархической взаимосвязи органов исполнительной власти, физических и юридических лиц, действующих в агропромышленном комплексе и иных связанных с продовольственным обеспечением населения отраслях государственного управления, в целях проверки соответствия их действий и решений требованиям нормативных правовых актов.

В свою очередь, государственную контрольно-надзорную деятельность (государственный контроль (надзор)) в сфере обеспечения продовольственной безопасности необходимо рассматривать как совокупность действий уполномоченных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за деятельностью не находящихся с ними в организационно-иерархической взаимосвязи физических и юридических лиц, действующих в агропромышленном комплексе и иных связанных с продовольственным обеспечением населения отраслях государственного управления, в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований, устранения их последствий в ходе и по результатам оценки соблюдения данных требований в рамках профилактических и контрольно-надзорных мероприятий.

Литература

1. Административное право России: Учебник для студентов вузов / Под редакцией В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 759 с.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Учебник / Г.В. Атаманчук. Москва: Омега-Л, 2010. 525 с.
3. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. Москва: Норма, 2008. 816 с.
4. Егорова Т.В. Словарь иностранных слов современного русского языка / Т.В. Егорова. Москва: Аделант, 2014. 800 с.
5. Зеленков М.Ю. Основы теории национальной безопасности: Учебник для студентов вузов / М.Ю. Зеленков. Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 295 с.
6. Зубарев С.М. Система контроля в сфере государственного управления: Монография / С.М. Зубарев. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2022. 152 с.
7. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор) / С.М. Зубарев. Москва: Юридическая фирма «Контракт», 2023. 232 с.
8. Конин Н.М. Административное право России: Учебник / Н.М. Конин. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Проспект, 2010. 448 с.
9. Кузнецов С.А. Большой толковый словарь русского языка / С.А. Кузнецов. Санкт-Петербург: Норинт, 2000. 1536 с.
10. Логинова Е.С. Законность в государственном управлении: понятие, принципы, способы и средства обеспечения / Е.С. Логинова // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2019. N 2 (13). С. 95 — 99.
11. Малько А.В. Теория государства и права: Учебник / А.В. Малько. Москва: Юристъ, 2001. 304 с.
12. Манохин В.М. Административное право России: Учебник / В.М. Манохин. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. 272 с.
13. Нетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении / М.С. Нетесова // Власть. 2007. N 2. С. 97 — 101.
14. Соколов А.Ю. Влияние регионализации на правовую политику в сфере государственного контроля и надзора / А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. N 3 (134). С. 256 — 265.
15. Соколов А.Ю. К вопросу об особенностях концепции проекта Федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора / А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 2 (40). С. 122 — 130.
16. Стахов А.И. Административное право России: Учебник для вузов / А.И. Стахов, П.И. Кононов. 6-е изд., перераб. и доп. Москва: Юрайт, 2025. 646 с.
17. Хритин Р.Д. Ценностная сущность охранительных норм права / Р.Д. Хритин // Правовая культура в современном обществе: Материалы II Международной научно-практической конференции (г. Могилев, 24 мая 2019 г.): Сборник научных статей / Ответственный редактор И.А. Демидова. Могилев: Могилевский институт Министерства внутренних дел Республики Беларусь, 2019. С. 116 — 119.
18. Чаннов С.Е. Контрольно-надзорная деятельность как самостоятельный способ обеспечения законности / С.Е. Чаннов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. N 2 (109). С. 178 — 183.
19. Широков Ю.А. Надзор и контроль в сфере безопасности: Учебник для вузов / Ю.А. Широков. 2-е изд., стер. Санкт-Петербург: Лань, 2022. 412 с.

Автор: Н.В. Галицкая