Статья посвящена рассмотрению сущностных признаков административно-правового режима повышенной готовности. Сформулировано его теоретическое определение. Доказана необходимость закрепления в законодательстве определения угрозы чрезвычайной ситуации как существующих в реальности неблагоприятных условий природного, техногенного или биологического характера, которые могут привести к ее возникновению.

В законодательстве отсутствует определение понятия административно-правового режима повышенной готовности. По мнению С.А. Старостина, он может рассматриваться как режим, не предполагающий применение государственными органами мер, которые находят выражение в условиях чрезвычайной ситуации <1>. Сходной позиции придерживается В.Ю. Ухов, предлагая в качестве основных мер, применяемых в его рамках, рассматривать профилактические <2>. Однако определение понятия «от обратного» не позволит в полной мере раскрыть его сущность, в связи с чем требуется более четкое толкование.
———————————
<1> См.: Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 19.
<2> См.: Ухов В.Ю. Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 28.

Наиболее близким к раскрытию сущности режима представляется мнение авторов, которые считают, что режим повышенной готовности следует понимать как один из режимов функционирования единой системы, подразумевая «степень готовности ее органов управления и сил для устранения угрозы чрезвычайной ситуации» <3>. С.Д. Хазанов, Д.М. Лифанов рассматривают его в качестве «переходного экстраординарного режима, обеспечивающего реализацию мер по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, быстрое доведение до исполнителей управленческих решений и получение необходимой информации для выполнения возложенных на них задач» <4>. Данное толкование связывает режим повышенной готовности с конкретной его целью. Рассматриваемый режим выступает способом реагирования на существующую угрозу чрезвычайной ситуации.
———————————
<3> Фахрутдинова Г.Р., Хасанова А.Р., Кадикова А.А. Режим повышенной готовности: особенности функционирования органов управления // International Journal of Humanities and Natural Sciences. 2021. N 1-3 (52). С. 164.
<4> См.: Хазанов С.Д., Лифанов Д.М. Законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам установления режима повышенной готовности: сравнительный анализ // Актуальные проблемы российского права. 2024. Т. 19. N 9 (166). С. 31.

Административно-правовой режим повышенной готовности характеризуется специфическими основаниями для его введения.

Правовым основанием прежде всего выступают конкретные нормы Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <5> (далее — Закон N 68-ФЗ), посвященные регламентации соответствующего режима. В нем закреплены полномочия органов власти и их должностных лиц по его введению и установлению правил поведения, направленных на его обеспечение. Также в качестве правового основания следует рассматривать нормы Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 <6>; Постановления Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. N 417 <7>.
———————————
<5> СПС «КонсультантПлюс».
<6> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (ред. от 29 мая 2025 г.) // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121; 2025. N 22, ч. 1. Ст. 2888.
<7> См.: Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. N 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» // СЗ РФ. 2020. N 15. Ч. 4. Ст. 2274.

Однако данные нормы вступают в силу лишь при наличии распорядительных актов уполномоченных субъектов. Например, Указом Президента РФ от 19 октября 2022 г. N 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. N 756» <8> на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Центрального федерального округа и Южного федерального округа, введен режим повышенной готовности, в рамках которого высшие должностные лица и органы исполнительной власти указанных субъектов осуществляют полномочия по принятию решений о проведении отдельных мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также полномочия по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и нужд населения.
———————————
<8> См.: Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. N 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. N 756» (ред. от 25 августа 2023 г.) // СЗ РФ. 2022. N 43. Ст. 7382; 2023. N 35. Ст. 6636.

Важно отметить, что Закон N 68-ФЗ прямо не называет Президента РФ в числе лиц, уполномоченных вводить соответствующий режим. Однако о наличии таких полномочий можно сделать вывод из содержания ст. 8, согласно которой он «принимает решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».

Фактическим основанием выступает наличие угрозы возникновения чрезвычайной ситуации.

В науке предпринимались попытки выработать определение чрезвычайной ситуации, отражающее ее сущность. Так, по мнению Н.И. Архиповой и В.В. Кульбы, это «неблагоприятное сочетание факторов и событий, создающих угрозу жизни людей» <9>.
———————————
<9> Архипова Н.И., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях: Учеб. пособие. М., 2008. С. 15.

Б.Н. Порфирьев расширяет соответствующее определение, понимая под чрезвычайной ситуацией «внезапно возникающую обстановку, которая характеризуется неопределенностью, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экологическим и экономическим ущербом, необходимостью быстрого реагирования, крупными людскими, материальными и временными затратами на сокращение масштабов и ликвидацию многообразных негативных последствий» <10>.
———————————
<10> Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях (Проблемы предотвращения и сокращения масштабов последствий технологических и природных катастроф): Монография. М., 1989. С. 15.

Таким образом, характеристикой чрезвычайной ситуации выступает внезапность ее возникновения, а наличие риска причинения существенного вреда как населению, так и государству в целом обусловливает необходимость ее скорейшего устранения, скоординированных действий субъектов единой системы. Законодательство также подчеркивает территориальный критерий чрезвычайной ситуации.

Однако при определении специфики административно-правового режима повышенной готовности обращает на себя внимание термин «угроза чрезвычайной ситуации». Очевидно, что отсутствие критериев, установленных Приказом МЧС России от 5 июля 2021 г. N 429 «Об установлении критериев информации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» <11>, свидетельствует об отсутствии фактического основания для введения режима чрезвычайной ситуации. Тем не менее остается открытым вопрос о соответствующем основании для режима повышенной готовности, что актуализирует необходимость выработки определения «угрозы чрезвычайной ситуации».
———————————
<11> Приказ МЧС России от 5 июля 2021 г. N 429 (ред. от 10 января 2024 г.) «Об установлении критериев информации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» // СПС «КонсультантПлюс».

Словарь В.И. Даля содержит толкование «угрозы» как «запугивания, обещания причинить кому-нибудь вред, зло» <12>. Стоит отметить, что в рамках данного понимания термин «угроза» имеет связь с субъективными действиями людей. Однако чрезвычайная ситуация далеко не всегда имеет субъективные причины.
———————————
<12> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 2006. Т. 3. С. 274.

В свою очередь, словарь русского языка под редакцией С.И. Ожегова предлагает более широкую трактовку термина «угроза» как «предвещания чего-либо опасного» <13>.
———————————
<13> Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 2000. С. 768.

Закон N 68-ФЗ активно использует термин «угроза чрезвычайной ситуации». Именно от нее зависит специфика конкретного режима. Важно отметить, что к основным задачам единой системы отнесено прогнозирование угроз возникновения чрезвычайных ситуаций.

Однако в Законе N 68-ФЗ также употребляется термин «риск» в контексте предупреждения чрезвычайных ситуаций как «комплекса мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения». Стоит отметить, что термины «риск» и «угроза» не являются синонимами. Заслуживает поддержки позиция С.А. Старостина, что угроза подразумевает наличие явных признаков, «предвещающих» наступление опасности, в то время как риск означает допущение наступления опасности и в отсутствие соответствующих признаков <14>. Угроза должна быть выражена в реальности, в отличие от риска. Важно отметить, что наличие угрозы чрезвычайной ситуации приводит к нарушению привычного, устоявшегося образа жизни населения, и для возвращения к состоянию нормы требуется безотлагательное применение соответствующих мер.
———————————
<14> См.: Старостин С.А. Угрозы и риски возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера: очередная подмена понятий // Проблемы правоохранительной деятельности. 2023. N 3. С. 8.

Именно на устранение уже возникших угроз чрезвычайных ситуаций направлен режим повышенной готовности. В свою очередь, уменьшение риска их возникновения может рассматриваться как направление единой системы в рамках режима повседневной деятельности. Таким образом, предупреждение чрезвычайных ситуаций следует определить как комплекс мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска их возникновения, а также устранение угроз чрезвычайных ситуаций, на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Закрепление определения угрозы чрезвычайной ситуации в Законе N 68-ФЗ будет способствовать нормативному разграничению режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации по критерию фактического основания их введения.

Характерным признаком режима повышенной готовности выступает наличие совокупности мер, направленных на устранение угрозы чрезвычайной ситуации. В их числе важное значение имеют организационные непринудительные меры, к которым, в частности, следует отнести подготовку населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для их предупреждения.

Кроме того, применяются и принудительные меры. Их совокупность обусловлена его общей направленностью на устранение возникшей угрозы чрезвычайной ситуации. Поэтому соответствующий режим подразумевает те меры, которые необходимы и достаточны для достижения его целей.

В их числе ключевая роль принадлежит административно-предупредительным мерам. Они выступают средством предотвращения возможных нежелательных последствий. В то же время другие меры имеют целью недопущение совершения противоправных деяний, связанных с нарушением режима повышенной готовности. Они подлежат применению в условиях, когда правонарушение еще не совершено.

Меры административного пресечения подлежат применению лишь при наличии уже совершаемого противоправного деяния и обеспечивают прекращение правонарушения.

Меры административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ обеспечивают достижение цели общей и частной превенции правонарушений, поскольку возможность их реализации призвана удерживать лиц от совершения противоправных деяний, а негативные последствия наказания оказывают воздействие на дальнейшее поведение правонарушителя.

Еще одной особенностью режима повышенной готовности выступает его обеспечение специфическими субъектами, которые наделены полномочиями, закрепленными нормами административного права. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Также следует отметить наличие существенной региональной специфики, поскольку органы власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица не только принимают участие в его обеспечении, но и наделены полномочиями самостоятельно устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения в его рамках. Содержание мер, применяемых субъектами Федерации, поставлено в зависимость от специфики угроз и может быть скорректировано соответствующими должностными лицами.

Подводя итог, необходимо сделать следующие выводы:

1) административно-правовой режим повышенной готовности представляет собой урегулированный нормами административного права порядок функционирования субъектов единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях, который вводится Президентом РФ, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на определенной территории и связан с применением мер административного принуждения и иных мер с целью устранения угрозы чрезвычайной ситуации;

2) фактическим основанием для введения административно-правового режима повышенной готовности выступает наличие угрозы чрезвычайной ситуации. Данное определение предлагается закрепить в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Литература

1. Архипова Н.И. Управление в чрезвычайных ситуациях: Учебное пособие / Н.И. Архипова, В.В. Кульба. Москва: РГГУ, 2008. 474 с.
2. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 томах. Т. 3. П — М / В.И. Даль. Москва: РИПОЛ классик, 2006. 547 с.
3. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 4-е изд., доп. Москва: Азбуковник, 2000. 940 с.
4. Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях (Проблемы предотвращения и сокращения масштабов последствий технологических и природных катастроф): Монография / Б.Н. Порфирьев. Москва: Знание, 1989. 72 с.
5. Старостин С.А. Угрозы и риски возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера: очередная подмена понятий / С.А. Старостин // Проблемы правоохранительной деятельности. 2023. N 3. С. 6 — 10.
6. Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Автореферат диссертации доктора юридических наук / С.А. Старостин. Москва, 2000. 32 с.
7. Ухов В.Ю. Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореферат диссертации доктора юридических наук / В.Ю. Ухов. Москва, 2007. 53 с.
8. Фахрутдинова Г.Р. Режим повышенной готовности: особенности функционирования органов управления / Г.Р. Фахрутдинова, А.Р. Хасанова, А.А. Кадикова // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2021. N 1-3 (52). С. 164 — 167.
9. Хазанов С.Д. Законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам установления режима повышенной готовности: сравнительный анализ / С.Д. Хазанов, Д.М. Лифанов // Актуальные проблемы российского права. 2024. Т. 19. N 9 (166). С. 28 — 43.

Автор: В.А. Харольский