Военное положение представляет собой особый административно-правовой режим, возможность введения которого предусматривается конституцией и законами государства при чрезвычайных обстоятельствах, к которым традиционно относятся вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства и иные события, ставящие под угрозу суверенитет страны, ее безопасность и территориальную целостность. По своему содержанию режим военного положения предполагает применение совокупности правовых средств, обеспечивающих достижение целей его введения, т.е. устранение обстоятельств, создающих угрозу конституционному строю государства. К числу таких средств относятся: наделение органов государственной власти и (или) органов военного управления чрезвычайными полномочиями, в основном связанными с возможностью ограничения прав и свобод граждан и направленными на обеспечение безопасности и общественного порядка, установление особых правил поведения физических и юридических лиц в определенных ситуациях и др.

Институт военного положения в России имеет определенную историю. Он применялся как в дореволюционный период, так и в советское время. Своего рода «предтечей» военного положения был режим «военного лагеря», установленный в Советской Республике в соответствии с Постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. Он предполагал передачу основных властных полномочий Революционному военному совету.

Возможность введения военного положения на всей территории страны или в ее части предусматривалась Конституциями СССР 1936 г. (п. «т» ст. 49) и 1977 г. (п. 15 ст. 121). Однако специальное законодательное регулирование этого режима в СССР отсутствовало. Поэтому, когда 22 июня 1941 г. на основной части европейской территории СССР было введено военное положение, отдельным Указом Президиума Верховного Совета СССР N 8/160 было определено содержание данного правового режима, в том числе: передача функций органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где не было таких органов, — высшему командованию войсковых соединений; наделение военных органов правами применять определенные правоограничительные меры и отдавать распоряжения местным органам власти, государственным учреждениям и организациям. При этом деятельность органов государственной власти в центре и на местах не прекращалась и не приостанавливалась. А 30 июня 1941 г. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР, Совета народных комиссаров СССР и Центрального комитета ВКП(б) был создан чрезвычайный орган управления — Государственный комитет обороны, которому передавалась вся полнота власти в стране и чьи решения и распоряжения подлежали беспрекословному исполнению всеми иными органами. В ходе Великой Отечественной войны вышеуказанные акты неоднократно изменялись и утратили силу с отменой военного положения в 1945 г. Позднее советский законодатель к регламентации данного правового режима уже не обращался <1>.

———————————
<1> См.: Тимофеев М.И. Государственно-правовое регулирование режима военного положения на территории Российского государства: история и современность // Военно-юридический журнал. 2013. N 3. С. 8 — 10.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает возможность введения режима военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также устанавливает основания и порядок принятия такого решения (ч. 2 и 3 ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102). Более подробная регламентация этого правового режима содержится в Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» <2> (далее — ФКЗ о ВП).
———————————
<2> СПС «КонсультантПлюс».

Анализ современного российского законодательства о военном положении позволяет выделить несколько наиболее важных черт, раскрывающих особенности этого правового режима в сравнении с иными, в том числе с режимом чрезвычайного положения, также предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 88, п. «в» ч. 1 ст. 102) и урегулированным Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <3> (далее — ФКЗ о ЧП).
———————————
<3> СПС «КонсультантПлюс».

Во-первых, основанием для введения военного положения является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза такой агрессии. В отличие от зарубежного законодательства, российское не допускает установления данного режима по каким-либо иным причинам: в силу необходимости обеспечения общественного порядка в стране и др. Детализируя основания для введения военного положения, ФКЗ о ВП (ч. 2 ст. 3) указывает на те действия, которые рассматриваются в качестве агрессии ст. 3 Резолюции 3314 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. «Определение агрессии»: военное нападение на Российскую Федерацию или оккупация ее территории, бомбардировка территории Российской Федерации вооруженными силами другого государства, блокада ими портов или берегов Российской Федерации и др. О непосредственной угрозе агрессии против Российской Федерации свидетельствуют конкретные действия зарубежного государства, направленные на подготовку агрессии, включая объявление им войны Российской Федерации (ч. 3 ст. 3 ФКЗ о ВП). Таким образом, целью введения военного положения является отражение или предотвращение агрессии против Российской Федерации, что требует изменения формы и содержания государственного управления.

Во-вторых, порядок введения военного положения в целом схож с порядком введения чрезвычайного положения: оно вводится решением Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания и внесением соответствующего указа главы государства на утверждение Совета Федерации. Однако есть существенная особенность: указ Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок не более 48 часов с момента его получения, но этот срок не носит пресекательный характер. Иными словами, его истечение не влечет за собой прекращения действия указа о введении военного положения. Соответствующий указ может быть утвержден и позднее (ч. 5 ст. 4 ФКЗ о ВП). Применительно к указу о введении чрезвычайного положения действует иной подход: если в течение 72 часов с момента обнародования указа он не был утвержден Советом Федерации, указ утрачивает юридическую силу (ч. 4 ст. 7 ФКЗ о ЧП). Подобное отличие в порядке утверждения соответствующих указов обусловлено тем, что военное положение вводится по причинам более экстраординарного характера, чем чрезвычайное положение, что в известной мере ограничивает возможности влияния парламента на это решение.

В-третьих, военное положение, в отличие от чрезвычайного положения, в силу специфики оснований его введения, не ограничено определенным сроком. Его действие прекращается по решению Президента РФ при устранении обстоятельств, являвшихся основанием для введения (ст. 21 ФКЗ о ВП).

В-четвертых, касаясь мер, которые могут применяться на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение (ст. 7 ФКЗ о ВП), нужно отметить, что некоторые из них характерны и для чрезвычайного положения (например, усиление охраны общественного порядка, приостановление деятельности политических партий, запрещение или ограничение проведения публичных мероприятий, запрещение забастовок), другие же — отражают специфику военного положения (интернирование (изоляция) граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией, усиление режима секретности в органах власти, организациях и т.п.).

Отметим также, что согласно международным обязательствам Российской Федерации после введения как чрезвычайного, так и военного положения об установленных на соответствующей территории ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от положений Международного пакта о гражданских и политических правах, уведомляется Генеральный секретарь ООН (ст. 37 ФКЗ о ЧП, ст. 22 ФКЗ о ВП). Однако если в условиях чрезвычайного положения обязанность по такому уведомлению возлагается на Министерство иностранных дел РФ, то при введении военного положения — непосредственно на Президента РФ.

В-пятых, в отличие от законодательства о чрезвычайном положении, ФКЗ о ВП прямо не предусматривает создания специальных органов государственного управления, которые обеспечивали бы режим военного положения, и возлагает соответствующие полномочия на Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, иные федеральные и региональные органы исполнительной власти (ст. 11 — 15 ФКЗ о ВП). Но при этом следует иметь в виду, что органы военного управления обладают полномочиями по применению правоограничительных и иных мер на территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение (ст. 10 ФКЗ о ВП). Кроме того, на ней осуществляется территориальная оборона — система мер, направленных на охрану важных государственных и специальных объектов, средств связи, коммуникаций, транспорта, жизнеобеспечения населения, борьбу с диверсионно-разведывательными формированиями противника (ст. 22 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне») <4>. В связи с этим образуются штабы территориальной обороны, координирующие соответствующие мероприятия.
———————————
<4> См.: Мигачев Ю.И., Максимов С.Н. Государственное управление в области обороны на современном этапе развития Российской Федерации // Административное право и процесс. 2024. N 2. С. 28 — 32.

Президент РФ, осуществляя полномочия, предусмотренные ст. 11 ФКЗ о ВП, вправе принимать решения о создании на территории, на которой введено военное положение, специальных органов государственного управления. После установления военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей Указом Президента РФ от 25 августа 2023 г. N 641 предписано высшим должностным лицам этих субъектов РФ создать межведомственные координирующие органы — штабы обороны. В состав этих штабов входят: высшие должностные лица субъектов РФ (руководители штабов), представители территориальных органов внутренних дел, МЧС, ФСБ, Росгвардии, органов публичной власти субъектов РФ и организаций. Специфика статуса штаба обороны заключается в том, что он сочетает функции оперативного штаба, обеспечивающего режим военного положения, и штаба территориальной обороны. Его решения, так же как и акты высшего должностного лица субъекта РФ, направленные на достижение целей военного положения, обязательны для всех органов власти, организаций и граждан, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ.

События осени 2022 г., связанные с введением военного положения в четырех новых субъектах РФ (Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. N 756), актуализировали проблему административно-правовых режимов, обеспечивающих военное положение. Суть ее заключается в том, что в случае введения военного положения в отдельных местностях Российской Федерации для успешного достижения целей этого правового режима необходимо установление особого порядка управления и на других территориях, где военное положение не введено. Иными словами, режим военного положения в отдельных частях государства в силу единства системы публичной власти не может не сопровождаться одновременным установлением обеспечивающих его режимов и на всех иных территориях страны.

Законодательной основой административно-правовых режимов, обеспечивающих военное положение, в известной мере являются нормы ст. 8 ФКЗ о ВП. Они устанавливают возможность введения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в период военного положения определенных мер, связанных с ограничением экономической деятельности, оборота имущества, передачи информации, режима труда и др., а также особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на самой территории, где введено военное положение, так и на других территориях.

Одновременно с введением военного положения в четырех субъектах РФ Президентом РФ был принят Указ от 19 октября 2022 г. N 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. N 756». Данным Указом территория РФ в административно-режимном плане была разделена на четыре зоны <5>.
———————————
<5> См.: Попова Н.Ф. Уровни реагирования на военные угрозы в РФ // Административное право и процесс. 2023. N 5. С. 35 — 37.

Первая из них — это территория, на которой непосредственно введено военное положение и в полном объеме осуществляются меры, предусмотренные ФКЗ о ВП. Установленный в ней правовой режим обозначен как «режим (максимальный уровень реагирования)».

Вторая зона — это восемь субъектов РФ (Республика Крым, Краснодарский край, Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Ростовская области и г. Севастополь), географически наиболее приближенные к территории, на которой введено военное положение. В этой зоне установлен «режим (средний уровень реагирования)». Высшие должностные лица этих субъектов РФ наделены полномочиями по применению отдельных мер, предусмотренных ФКЗ о ВП и связанных с усилением охраны общественного порядка, введением особого режима работы объектов транспорта, связи, энергетики и осуществлением контроля за деятельностью соответствующих объектов, установлением особого порядка въезда на соответствующую территорию и выезда из нее, ограничением движения транспорта, временным отселением жителей в безопасные районы с предоставлением им временных или стационарных жилых помещений.

Для обеспечения реализации данных мер созданы оперативные штабы, возглавляемые высшими должностными лицами субъектов РФ. В состав оперативного штаба субъекта РФ входят представители тех же органов, что и в штабы обороны территорий, где введено военное положение. Одной из важных функций оперативных штабов, обусловленной сущностью режима среднего уровня реагирования, является согласование применения на данной территории Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований с целью обеспечения общественного порядка, охраны важных объектов, противодействия диверсионно-разведывательной деятельности противника. Более того, для решения данных задач Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. N 757 (п. 8.2) предусматривает передачу определенных воинских подразделений в подчинение оперативному штабу субъекта РФ. Непосредственное управление ими осуществляет представитель Министерства обороны РФ, входящий в состав оперативного штаба. Его решения являются обязательными для этих подразделений вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Особое значение это имеет для Курской области, на территории которой фактически ведутся военные действия, но военное положение не введено, а действуют, наряду с режимом среднего уровня реагирования, режимы чрезвычайной ситуации федерального характера и контртеррористической операции.

Третья зона — это субъекты РФ Центрального и Южного федеральных округов, кроме тех, которые вошли во вторую зону. На этих территориях установлен «режим (уровень повышенной готовности)», предполагающий реализацию высшими должностными лицами субъектов РФ меньшего объема чрезвычайных полномочий, чем в условиях режима среднего уровня реагирования. Они осуществляют меры, направленные на охрану общественной безопасности, обеспечение особого режима объектов транспортной и коммуникационной инфраструктуры, вправе ограничивать передвижение транспортных средств с возможностью их досмотра. Для выполнения координационных функций в этих субъектах РФ также создаются оперативные штабы.

Четвертая зона охватывает все субъекты РФ, не вошедшие в первые три зоны. В них установлен «режим (уровень базовой готовности)». Высшие должностные лица этих субъектов РФ наделены полномочиями по обеспечению общественного порядка и введению особого режима деятельности объектов транспорта, связи, энергетики. Предусмотрено создание оперативных штабов.

Отметим, что Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. N 757 в общем плане определяет чрезвычайные полномочия высших должностных лиц субъектов РФ и оперативных штабов. Конкретный набор применяемых мер с учетом складывающейся в регионе ситуации они устанавливают самостоятельно. Например, во многих субъектах РФ, даже относящихся к четвертой зоне, установлен запрет на эксплуатацию беспилотных летательных аппаратов, кроме тех, которые используются органами власти.

В завершение отметим, что в качестве общих черт административно-правовых режимов, обеспечивающих военное положение, можно отметить следующие: особый порядок введения (вводятся Президентом РФ на срок действия военного положения без процедур обязательного парламентского контроля); вспомогательный характер (их основная задача состоит в создании условий для эффективного достижения целей военного положения); в содержательном плане производность от режима военного положения (допускают применение отдельных мер, установленных ФКЗ о ВП); наделение полномочиями по определению и осуществлению этих мер высших должностных лиц субъектов РФ с созданием под их руководством специальных координирующих органов — оперативных штабов; территориальная дифференциация, предполагающая различный объем применяемых чрезвычайных мер в разных субъектах РФ; совместимость с иными административно-правовыми режимами (чрезвычайной ситуации, контртеррористической операции и др.).

Литература

1. Мигачев Ю.И. Государственное управление в области обороны на современном этапе развития Российской Федерации / Ю.И. Мигачев, С.Н. Максимов // Административное право и процесс. 2024. N 2. С. 28 — 32.
2. Попова Н.Ф. Уровни реагирования на военные угрозы в РФ / Н.Ф. Попова // Административное право и процесс. 2023. N 5. С. 35 — 37.
3. Тимофеев М.И. Государственно-правовое регулирование режима военного положения на территории Российского государства: история и современность / М.И. Тимофеев // Военно-юридический журнал. 2013. N 3. С. 8 — 10.

Автор: О.В. Брежнев