Статья 40 Конституции Российской Федерации закрепляет за каждым гражданином право на жилище. Основной формой реализации этого права на протяжении длительного периода времени был социальный найм жилья. ЖК РСФСР содержал значительный перечень категорий льготников, имевших право на бесплатное получение жилья. Это положение, по мнению многих цивилистов, с переходом к рыночной экономике превратилось в пустую декларацию, не обеспеченную бюджетными возможностями государства. В связи с этим ЖК РФ по новому подходит к решению вопроса обеспечения граждан жилыми помещениями на условиях социального найма.
В соответствии с п. 1 ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. Данные жилые помещения по своему назначению традиционно объединяются понятием жилищный фонд социального использования. Однако, как справедливо замечает Д. Потяркин «выделение социального жилищного фонда носит условный характер: какого-то особого списка жилых домов, квартир, комнат, относящихся к жилищному фонду социального использования, не существует».
По новому жилищному законодательству для получения жилого помещения по договору социального найма необходимы два условия: гражданин должен быть 1) малоимущим; 2) нуждающимся в жилом помещении.
Критерии признания граждан малоимущими в самом кодексе не определены. Предполагается, что относить граждан к категории малоимущих будет орган местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи (п. 2 ст. 49 ЖК РФ). Думается, за ориентир в данном случае должна быть взята величина прожиточного минимума в данном субъекте федерации. Процесс ожидания жилья, как правило, затягивается на десятилетия, при этом по смыслу закона на протяжении всего этого времени гражданину нужно оставаться малоимущим и нуждающимся, иначе он будет снят с учета (п. 2 п. 1 ст. 56 ЖК РФ). На практике это может привести к вынужденному сокрытию гражданином получаемых доходов.
Согласно ст. 51 ЖК РФ гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются: 1) лица не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, собственниками жилых помещений или членами семей указанных лиц. Здесь законодатель имеет ввиду граждан, которые не располагают жилым помещением на правах постоянного пользования. Это могут быть граждане, занимающие помещение по договорам коммерческого найма, безвозмездного пользования, найма специализированного жилого помещения, наконец, лица без определенного места жительства. 2) наниматели жилых помещений по договорам социального найма либо собственники или членами их семей, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы; 3) граждане, проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям. Требования к жилым помещениям определены в ст. 15 ЖК РФ и других нормативных актах. При несоответствии помещения предъявляемым санитарным и техническим требованиям, проживающие в нем граждане признаются нуждающимися, независимо от размеров занимаемого ими жилого помещения. 4) наниматели жилых помещений по договорам социального найма, собственники или члены семей указанных лиц, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Думается, что в данном случае должен применяться утвержденный постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 817 «Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь».
По смыслу ЖК РФ для малоимущих граждан, нуждающихся в жилье, не требуется каких-либо дополнительных условий для постановки на учет в органе местного самоуправления. Таким образом, отменяется действовавшее ранее условие о постоянном проживании в данном населенном пункте в течение определенного периода времени. Помимо названной категории (малоимущих нуждающихся граждан) право на получение жилья по договору социального найма имеют также иные определенные федеральным законом или законом субъекта РФ категории граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях (п. 3 ст. 49 ЖК РФ).
Широкое распространение получила точка зрения, что право на жилое помещение по договору социального найма возникает из сложного юридического состава, хотя такое мнение разделяется не всеми. Данный сложный юридический состав включает в себя: 1) принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях. В новом ЖК РФ эта процедура подробным образом прописана, что должно свести к минимуму недобросовестные и неправомерные действия чиновников. 2) принятие решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма. Жилые помещения предоставляются нуждающимся гражданам в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. К сожалению в данном случае законодатель не воспринял и не включил к кодекс «правило о том, что при составлении списков на получение жилых помещений должно приниматься во внимание не только время принятия на учет, но и степень нуждаемости в жилье». Также справедливыми надо признать опасения Г. Хованской в связи с ликвидацией в новом ЖК категории первоочередников, то есть категории наименее социально защищенной и больше других нуждающейся в государственной поддержке. Исключив первоочередное предоставление жилья, ЖК РФ поставил в равные условия лиц, объективно в них не находящихся, например здорового человека и инвалида. 3) заключение договора социального найма жилого помещения между наймодателем – собственником жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда и гражданином в отношении которого принято соответствующее решение.
Таким образом, в новом ЖК РФ исключен такой этап в процессе предоставления жилого помещения по договору социального найма как выдача ордера. Это вполне обосновано, поскольку в условиях рыночных отношений он во многом утратил свою социально-экономическую цель и правовое назначение.