Право граждан на жилище, гарантированное Конституцией Российской Федерации, является составной частью понятия "достойный жизненный уровень" и предполагает постоянное пользование жилым помещением и достойные жилищные условия. Тем не менее единых критериев относимости жилищных условий к достойным не существует, они зависят от уровня развития инфраструктуры в конкретном населенном пункте, вида жилого помещения (жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната), его правового статуса (жилое помещение, находящееся в собственности, жилое помещение, предоставленное по договору социального найма, специализированное жилое помещение: служебное жилое помещение, общежитие и т.д.) и иных обстоятельств, например отнесение квартиры к категории коммунальных.
Коммунальная квартира - квартира, состоящая из нескольких жилых помещений (комнат), принадлежащих двум и более пользователям и/или собственникам, не являющимся членами одной семьи, на основании отдельных договоров, сделок, иных действий, предусмотренных законодательством, совместно использующим вспомогательные помещения (места общего пользования квартиры) и инженерное оборудование в местах общего пользования <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 1 ст. 15 Закона г. Москвы 1998 года N 6 "Основы жилищной политики города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 8.
Сегодня коммунальные квартиры являются одним из пережитков XX века, архаизмом жилищного права и до сих пор занимают внушительную долю от общего объема жилого фонда многих российских городов, особенно крупных. Исключением не является и Москва. Однако состояние экономики Российской Федерации, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования <2>.
--------------------------------
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 1.
Так, в начале 90-х гг. XX века значительное количество москвичей проживали в коммунальных квартирах <3>, в связи с чем правительством Москвы неоднократно проводились необходимые мероприятия в целях улучшения жилищных условий указанной категории граждан, а также ликвидации коммунального заселения квартир <4> (далее - ликвидация коммунальных квартир) как за счет предоставления жилья плановым очередникам, присоединения и выкупа освободившихся комнат, так и за счет переселения жителей из домов, подлежащих сносу.
--------------------------------
<3> Постановление правительства Москвы от 11 мая 1993 г. N 441 "О реализации заданий программы правительства Москвы на 1992 г. по обеспечению москвичей жильем и основных направлениях использования жилой площади, вводимой в эксплуатацию в 1993 г." // Вестник мэрии Москвы. 1993. N 12.
<4> См., например: Постановление правительства Москвы от 3 февраля 1998 г. N 94 "О программе поэтапной ликвидации коммунального заселения в жилищном фонде г. Москвы" (утратил силу) // Вестник мэрии Москвы. 1998. N 9; Постановление правительства Москвы от 23 января 2007 г. N 24-ПП "О среднесрочной жилищной программе "Москвичам - доступное жилье" на период 2007 - 2009 гг. и задании на 2010 год" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 8; и др.
Причем наиболее действенным способом ликвидации коммунальных квартир, непосредственно зависящим от воли проживающих в них лиц, является выкуп освободившихся комнат.
Статья 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 февраля 1997 г. N 34-8 "О предоставлении освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах в Санкт-Петербурге" <5> устанавливала следующее понятие освободившейся комнаты в коммунальной квартире - жилое помещение в коммунальной квартире, которое освободилось в связи с предоставлением его нанимателю другого жилого помещения в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, выездом нанимателя на другое постоянное место жительства, признанием нанимателя утратившим право на жилое помещение, прекращением договора социального найма по причине смерти нанимателя, в случае отсутствия граждан, проживающих совместно с нанимателем и имеющих право на заключение договора социального найма, а также в иных случаях, предусмотренных действующим жилищным законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<5> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. N 4. Утратил силу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 448-67 "О признании утратившим силу Закона Санкт-Петербурга "О предоставлении освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. N 10.
В соответствии с подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне порядок предоставления освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире регламентируется ст. 59 Жилищного кодекса Российской Федерации, формулировка которой, по мнению автора, солидарного с Г.П. Хованской <6>, несовершенна.
--------------------------------
<6> Хованская Г.П. Недоработки законодателя - страдания избирателя // ЭЖ-Юрист. 2007. N 6.
Приоритетным способом ликвидации коммунальных квартир Жилищный кодекс Российской Федерации называет предоставление освободившихся жилых помещений по договору социального найма установленным категориям лиц:
- проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, если они на момент освобождения жилого помещения признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях;
- проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, которые могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления.
При этом исходя из буквального толкования п. 3 ст. 59 Жилищного кодекса Российской Федерации указанные лица не вправе осуществить выкуп освободившихся комнат. Выкуп возможен только не относящимися к указанным категориям гражданами, которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления. Данное ограничение никак не способствует ликвидации коммунальных квартир, а его отсутствие, как показывает практика применения аналогичных правовых норм регионального законодательства, позволяет решать имеющуюся проблему более оперативно. В то же время согласно ст. 59 Жилищного кодекса Российской Федерации освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире по договору социального найма предоставляется только нанимателям и (или) собственникам, ПРОЖИВАЮЩИМ В ЭТОЙ КВАРТИРЕ (выделено мной. - Д.З.), однако при выкупе освободившейся комнаты подобного условия п. 3 указанной нормы права не содержит, что хотя бы теоретически, но создает предпосылки для длительной стагнации института коммунальных квартир.
Содержание же п. 4 ст. 59 Жилищного кодекса Российской Федерации в разрезе социально ориентированных целей ликвидации коммунальных квартир и качественного улучшения способов жилищного обеспечения граждан вызывает некоторое недоумение: "При отсутствии в коммунальной квартире граждан, указанных в частях 1 - 3 настоящей статьи, вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется на основании договора социального найма в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом". На фоне неоправданно ограниченного количества категорий граждан, имеющих право на предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире, Жилищный кодекс Российской Федерации в то же время не предусматривает и каких-либо дополнительных способов ликвидации коммунальных квартир, что не способствует достижению вышеуказанных целей. При этом необходимо отметить, что региональное законодательство в решении данного вопроса идет различными путями.
Так, согласно п. 3 ст. 21 Закона Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" <7> освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире предоставляется проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам по основаниям, установленным Жилищным кодексом Российской Федерации. Однако вопрос о том, соответствует ли подобный подход п. 2 ст. 21 указанного Закона, согласно которому расселение коммунальных квартир и эффективное перераспределение жилых помещений коммунальных квартир, при которых граждане, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях либо в качестве нуждающихся в содействии правительства Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, снимаются с учета, а коммунальная квартира заселяется одной семьей, относится к приоритетным направлениям деятельности правительства Санкт-Петербурга, остается открытым.
--------------------------------
<7> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 7.
Напротив, Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" <8> (далее - Закон о праве жителей г. Москвы на жилые помещения) предусматривает коренным образом отличающиеся от установленной ст. 59 Жилищного кодекса Российской Федерации основания предоставления освободившейся комнаты в коммунальной квартире, в том числе ее выкупа <9>. Так, согласно п. 4 ст. 37 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения в случае отсутствия лиц, проживающих в данной коммунальной квартире и имеющих право на предоставление освободившейся комнаты по договору социального найма, а также желающих приобрести освободившуюся комнату в собственность в установленном порядке, иные лица на данную жилую площадь не вселяются, а рассматривается вопрос о расселении коммунальной квартиры в установленном порядке <10>.
--------------------------------
<8> Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 42.
<9> Выкуп освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире возможен также и с помощью г. Москвы, например посредством предоставления отдельным категориям граждан безвозмездной субсидии.
<10> И лишь в случае невозможности расселения коммунальной квартиры вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется на основании договора социального найма в порядке, предусмотренном действующим законодательством (п. 11 Положения о порядке и условиях продажи свободных комнат в коммунальных квартирах, находящихся в собственности города Москвы, утвержденного распоряжением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы от 4 октября 2006 г. N 852).
Таким образом, можно констатировать тот факт, что жилищное законодательство г. Москвы в части ликвидации коммунальных квартир посредством выкупа освободившихся в них комнат является наиболее детально разработанным, полным <11> и отвечающим современным тенденциям развития жилищного права. Однако существующая правоприменительная и судебная практика в сфере регулирования указанных правоотношений достаточно противоречива, в связи с чем представляется необходимым провести правовой анализ отдельных законоположений в целях выявления истинного содержания правовых норм.
--------------------------------
<11> См., например: Постановление правительства Москвы от 27 августа 2002 г. N 706-ПП "О продаже свободных жилых помещений в коммунальных квартирах, находящихся в собственности города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2002. N 41; распоряжение Департамента муниципального жилья и жилищной политики от 9 июля 2001 г. N 425 "О порядке заключения договоров купли-продажи с рассрочкой платежа на свободные (освободившиеся) комнаты в квартирах коммунального заселения"; и др.
Так, на практике вызывает трудность разрешение ситуации, при которой гражданин, проживающий в коммунальной квартире, обращается на основании п. 6 ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения в уполномоченный орган с заявлением о выкупе освободившейся комнаты, при этом в указанной квартире также проживают иные граждане, имеющие преимущественное по сравнению с заявителем право на предоставление по договору социального найма или приобретение в собственность (далее - приобретение в собственность) освободившейся комнаты. Все граждане, проживающие в коммунальной квартире в качестве нанимателя или собственника, имеют право на приобретение в собственность освободившейся комнаты, однако в целях упорядочения указанных отношений и предоставления приоритета наиболее нуждающимся гражданам ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения установила три категории граждан.
При этом двумя критериями отнесения граждан к соответствующей категории являются:
1. Дифференцирующий критерий, определяющий наличие преимущественного права по отношению к другим категориям граждан на приобретение в собственность освободившейся комнаты в коммунальной квартире:
- признание в установленном порядке нуждающимся в улучшении жилищных условий или в жилых помещениях (1 категория);
- обеспеченность жилым помещением менее установленной нормы предоставления на каждого члена семьи, проживающего в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в сложности не менее 10 лет и не ухудшавшим свои жилищные условия более пяти лет (2 категория);
- проживание в коммунальной квартире (3 категория).
2. Обязательный критерий, определяющий саму возможность реализации права приобретения в собственность освободившейся комнаты в коммунальной квартире, - подача гражданином в установленном порядке заявления в уполномоченный орган о предоставлении в собственность освободившейся комнаты.
Исключительно при наличии обязательного критерия (подаче соответствующего заявления) у гражданина возникает возможность реализовать право на приобретение в собственность освободившейся комнаты в коммунальной квартире, и он может быть отнесен к определенной категории, но только при подаче соответствующего заявления другим гражданином, проживающим в данной квартире (в противном случае в этом нет необходимости). Указанная позиция соответствует положениям ст. 59 Жилищного кодекса Российской Федерации и ч. 7 ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения, в силу которых освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире может быть приобретено гражданином в собственность только на основании соответствующего заявления, без подачи которого он не может быть отнесен ни к одной из вышеуказанных категорий и в том числе получить право преимущественного приобретения в собственность освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире.
Кроме того, вышеизложенное полностью подтверждается п. 7 Положения о порядке и условиях продажи свободных комнат в коммунальных квартирах, находящихся в собственности города Москвы, утвержденного распоряжением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы от 4 октября 2006 г. N 852, согласно которому ПРИ НАЛИЧИИ НЕСКОЛЬКИХ ПРЕТЕНДЕНТОВ НА ВЫКУП СВОБОДНЫХ КОМНАТ В КОММУНАЛЬНЫХ КВАРТИРАХ ПРИОРИТЕТЫ ОПРЕДЕЛЯЮТСЯ В СООТВЕТСТВИИ СО СТ. 38 ЗАКОНА О ПРАВЕ ЖИТЕЛЕЙ Г. МОСКВЫ НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ (выделено мной. - Д.З.). При наличии нескольких претендентов из одной категории граждан, определенных ст. 38 указанного Закона, спорные вопросы рассматриваются общественными жилищными комиссиями при префектах административных округов. Иными словами, выявление наличия у граждан, имеющих намерение приобрести в собственность освободившуюся комнату в коммунальной квартире, дифференцирующего критерия и, соответственно, отнесение их к определенной категории должны производиться исключительно в случае "наличия нескольких претендентов", т.е. двух и более лиц, подавших в уполномоченный орган заявление о приобретении в собственность освободившейся комнаты в коммунальной квартире.
Таким образом, в случае, если из всех граждан, проживающих в коммунальной квартире, в установленном порядке с заявлением в уполномоченный орган о приобретении в собственность освободившейся комнаты обратился только заявитель, вопрос об отнесении его к какой-либо категории и, соответственно, наличии у него преимущественного по сравнению с другими гражданами, проживающими в данной коммунальной квартире, права на приобретение в собственность освободившегося жилого помещения не должен даже рассматриваться <12>. Иное дело, когда заявителей два и более.
--------------------------------
<12> При этом наличие в собственности у гражданина, проживающего в коммунальной квартире и имеющего намерение выкупить освободившуюся комнату, другого жилого помещения не имеет никакого значения для принятия уполномоченным органом положительного решения.
В правоприменительной практике также возникает проблема толкования словосочетания, содержащегося в п. 6 ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения - "иные граждане, проживающие в этой квартире". Так, решением Мещанского районного суда г. Москвы от 27 мая 2008 г. по иску П., проживающей в коммунальной квартире по договору социального найма и зарегистрированной по месту жительства по адресу указанной квартиры, к Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы об обязании заключить договор купли-продажи освободившихся комнат в коммунальной квартире (на основании п. 6 ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения) истице было отказано в удовлетворении требований, а в качестве одного из оснований явилось то, что истица "в указанной квартире фактически не проживает". Не вникая в доказанность и соответствие данного утверждения суда обстоятельствам дела, рассмотрим, могла ли указанная причина быть положена в основу решения. Согласно п. 6 ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения, при отсутствии в коммунальной квартире граждан, относящихся к 1 и 2 категории, иные граждане, проживающие в этой квартире (3 категория), вправе выкупить по рыночной стоимости освободившуюся комнату или несколько комнат. При этом необходимо отметить, что указанный правовой акт не оперирует понятием "фактическое проживание".
Исходя из анализа положений ст. ст. 37 и 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения право на приобретение в собственность освободившейся комнаты в коммунальной квартире, в том числе по рыночной стоимости, имеют только граждане, проживающие в данной квартире по месту жительства на законных основаниях (иное толкование п. 6 ст. 38 Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения привело бы к абсурдной ситуации, когда правом на выкуп освободившейся комнаты в коммунальной квартире мог бы обладать любой гражданин, фактически проживающий на момент подачи соответствующего заявления в коммунальной квартире без каких-либо законных оснований (проживание в коммунальной квартире по договору социального найма либо наличие права собственности на комнату в коммунальной квартире, а также наличие регистрации по месту жительства по адресу коммунальной квартиры), что противоречит в том числе духу Закона о праве жителей г. Москвы на жилые помещения и жилищной политике г. Москвы по расселению и ликвидации коммунальных квартир.
В то же время, в силу абз. 10 п. 2.1 и абз. 8 п. 2.2 приложения 1 к Постановлению правительства Москвы от 12 декабря 2006 г. N 976-ПП <13>, документами, подтверждающими факт проживания гражданина по месту жительства в г. Москве на законных основаниях, являются:
--------------------------------
<13> Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 2.
- копия финансово-лицевого счета;
- выписка из домовой книги;
- справка о проверке жилищных условий.
В завершение данной статьи необходимо обратить внимание на необходимость совершенствования отдельных положений жилищного законодательства г. Москвы в целях недопущения их произвольного толкования и, как следствие, нарушения прав граждан на приобретение в собственность освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире.
Читайте ещё по этой теме:
- Договор купли-продажи свободной комнаты в коммунальной квартире
- Признание неправомерным отказа в выкупе комнаты в коммунальной квартире
Автор: Зайков Д.Е.