Жилищный кодекс РФ, вступивший в силу в марте 2005 года, значительно расширил перечень жилых помещений, предназначенных в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ для проживания отдельных категорий граждан, предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ из государственного и муниципального жилищных фондов.
Часть 1 ст. 92 Жилищного кодекса РФ к специализированным жилым помещениям относит:
- служебные жилые помещения;
- жилые помещения в общежитиях;
- жилые помещения маневренного фонда;
- жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;
- жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;
- жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;
- жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
Специфика специализированных жилых помещений заключается в том, что:
во-первых, данное жилое помещение в соответствии со ст. ст. 99, ч. ч. 1 - 2 ст. 100 ЖК РФ предоставляется на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений. Исключение составляют жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются гражданам по договорам безвозмездного пользования;
во-вторых, специализированные жилые помещения полностью исключены из гражданского оборота, то есть не могут являться предметом каких-либо гражданско-правовых сделок. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 92 ЖК РФ специализированные жилые помещения не могут быть отчуждены, переданы в аренду, наем. Часть 4 ст. 100 ЖК РФ запрещает обменивать специализированное жилое помещение, а также передавать его в поднаем.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" утвержден типовой договор найма специализированного жилого помещения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 697.
Таким образом, правоотношения, связанные с договором найма специализированного жилого помещения, носят административный характер со всеми присущими такой категории отношений признаками:
- основанием возникновения данных отношений является административное волеизъявление - решение уполномоченного властного органа;
- орган государственной и (или) местной власти является субъектом договора найма специализированного жилого помещения;
- отношения между участниками правоотношений носят императивный характер, то есть основаны на неравноправном положении сторон. Лицо, выступающее субъектом договора специализированного жилого помещения, не имеет право на паритетной основе определять параметры взаимоотношений с контрагентом в лице властного субъекта.
Изложенная правовая специфика правового статуса специализированных жилых помещений предопределила особенности выселения граждан из занимаемых жилых помещений. Часть 1 ст. 103 ЖК РФ увязывает выселение нанимателей по договору найма специализированного жилого помещения с расторжением или прекращением договора.
В соответствии с положениями ЖК РФ, договор найма специализированного жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по инициативе наймодателя в следующих случаях:
- при неисполнении нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору найма специализированного жилого помещения (ч. 3 ст. 101 ЖК РФ);
- невнесения нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более шести месяцев (п. 1 ч. 4 ст. 83 ЖК РФ);
- разрушения или повреждения жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает (п. 2 ч. 4 ст. 83 ЖК РФ);
- систематического нарушения прав и законных интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении (п. 3 ч. 4 ст. 83 ЖК РФ);
- использования жилого помещения не по назначению (п. 4 ч. 4 ст. 83 ЖК РФ).
Универсальная юридическая обязанность нанимателя, предусмотренная подпунктом 1 п. 7 раздела II "Права и обязанности нанимателя" типовых договоров найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; маневренного фонда; служебного жилого помещения; жилого помещения в общежитии заключается в использовании жилого помещения по назначению и в пределах, установленных Жилищным кодексом РФ. Указанные типовые договоры утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42. Наиболее резонансными и конфликтными с правовой точки зрения являются вопросы, связанные с выселением граждан из занимаемых жилых помещений и общежитий.
Служебные жилые помещения предоставляются:
- для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной или местной власти;
- для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с юридическими лицами, основанных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
- в связи с прохождением службы;
- в связи с назначением на государственную должность РФ или субъекта РФ либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной или местной власти (ст. 93 ЖК РФ).
Жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения (ч. 1 ст. 94 ЖК РФ). Следовательно, исходя из смысла указанных нормативных положений ч. 3 ст. 101 ЖК РФ и подпункта 1 п. 7 раздела II "Права и обязанности нанимателя" типовых договоров найма специализированного жилого помещения, прекращение трудовых отношений с вышеуказанными субъектами, прекращение прохождения службы, снятие с государственной или муниципальной должности влечет за собой прекращение оснований пользования служебным жилым помещением нанимателем и членами его семьи и расторжение договора найма специализированного жилого помещения с выселением нанимателя и членов его семьи без предоставления другого жилого помещения (ч. 3 ст. 104 ЖК РФ). Аналогичным образом решается вопрос с выселением без предоставления другого жилого помещения граждан из общежитий, в случае прекращения трудовых, служебных и учебных отношений (ч. 2 ст. 105 ЖК РФ).
В правоприменительной практике возник вопрос о возможности применения сроков исковой давности по делам, связанным с выселением нанимателей из жилых помещений специализированного жилищного фонда. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 19 августа 2008 г. N 5-В08-77 было рассмотрено гражданское дело по иску федерального государственного учреждения к гражданам об истребовании квартиры и выселении без предоставления другого жилого помещения по надзорной жалобе <2>. Ответчик, занимавший служебное жилое помещение, в 1995 г. прекратил трудовые отношения с учреждением, в связи с чем истец в 2004 г. подал иск о выселении ответчика и членов его семьи. Истец мотивировал свое заявление тем, что он владеет квартирой на праве оперативного управления, и требовал устранения всяких нарушений своего права на основании ст. ст. 301 - 304 ГК РФ. Суды первой и кассационной инстанций удовлетворили исковые требования, заявленные федеральным государственным учреждением. Однако Верховный Суд РФ нашел, что имеются основания для отмены вынесенных по делу постановлений в соответствии со ст. 387 Гражданского процессуального кодекса РФ по основаниям существенного нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
--------------------------------
<2> Определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2008 г. N 5-В08-77.
Верховный Суд РФ указал, что судом первой инстанции к спорным правоотношениям были применены положения ст. 208 ГК РФ, в соответствии с которой на требования о защите прав собственника или владельца недвижимого имущества не распространяется срок исковой давности, о котором было заявлено ответчиками. Однако надзорная инстанция не согласилась с обоснованием принятого решения и ссылкой на ст. ст. 304, 305 ГК РФ, так как Верховный Суд РФ посчитал, что отношения между ответчиком и истцом носили договорный характер. Ответчик занял предоставленное ему жилое помещение на основании ордера с открытием финансового лицевого счета, оплачивал жилье и коммунальные услуги. Так как в соответствии со ст. ст. 50, 51 и 106 ЖК РСФСР, действовавшего при фактическом вселении ответчика в квартиру, не требовалось письменной формы договора найма жилого помещения специализированного жилищного фонда, его заключение осуществлялось путем открытия на имя нанимателя финансового лицевого счета.
Следовательно, полагает Верховный Суд РФ, возникшие между истцом и ответчиком правоотношения являются жилищными, и к ним не могут быть применены положения статьи 208 ГК РФ, так как нормы, содержащиеся в ст. ст. 304 и 305 ГК РФ, не могут быть применимы к требованиям о выселении нанимателя квартиры и членов его семьи, урегулированным на момент выселения нормами ст. 107 ЖК РСФСР. К жилищным отношениям должны быть применены положения ст. 196 ГК РФ, которая устанавливает срок исковой давности в три года. С учетом того, что истец обратился в суд с требованием о выселении ответчика и членов его семьи через восемь лет, Судебная коллегия Верховного Суда РФ по гражданским делам Верховного Суда РФ определила отменить решение суда первой инстанции и вынесла новое решение от отказе в удовлетворении иска федерального государственного учреждения.
Приведенный пример показывает, что при возникновении споров о выселении из жилых помещений специализированного жилищного фонда в связи с прекращением трудовых отношений с работодателем необходимо четко разграничивать жилищные правоотношения с гражданскими и учитывать, что к первым не могут применяться положения ст. 208 ГК РФ, в соответствии с которой на требования о защите прав собственника или владельца недвижимого имущества не распространяется общий трехлетний срок исковой давности, установленный ст. 196 ГК РФ.
По мнению автора, интересной представляется позиция Верховного Суда РФ, изложенная в Определении Верховного Суда РФ от 28 декабря 2007 г. N 5-В07-147 по применению сроков исковой давности к выселению из служебного жилого помещения ответчика, который прекратил трудовые отношения с работодателем и, кроме того, получил квартиру с нарушением закона, без выдачи ордера. Верховный Суд РФ отказал в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, так как посчитал, что суд первой инстанции правильно исходил из того, что трудовые отношения между сторонами по делу прекращены, жилье получено ответчиком с нарушением установленного законом порядка, а довод о том, что истцом пропущен срок исковой давности для обращения в суд, несостоятелен, так как данные жилищные отношения являются длящимися, и, следовательно, срок исковой давности не пропущен.
Примечательно, что в первом рассматриваемом случае законное вселение нанимателя в служебное жилое помещение было истолковано судом как основание для возникновения договорных отношений, к спорам по которым применим общий трехлетний срок исковой давности. Во втором случае указанный срок не мог быть применен, так как ответчик незаконно вселился в занимаемое жилое помещение, договорных отношений не возникло, следовательно, данные жилищные отношения носят длящийся характер и к ним не может быть применен трехлетний срок исковой давности.
Часть 2 ст. 103 ЖК РФ содержит перечень категорий лиц, которые не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебного жилого помещения и общежитий. К ним относятся:
- члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов правоохранительной системы РФ, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей;
- пенсионеры по старости;
- члены семьи умершего работника, которому при жизни было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии;
- инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы.
Помимо того, что пользователь жилым помещением должен относиться к указанным категориям, в соответствии с указанной нормой он не может являться нанимателем жилого помещения по договору социального найма или членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственником жилых помещений или членом семьи собственника жилого помещения и состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении. Следует отметить, что государство по сравнению с утратившим силу Жилищным кодексом РСФСР (далее - ЖК РСФСР) значительно сократило перечень категорий лиц в ЖК РФ, вступившем в силу в марте 2005 года, которые не могут быть выселены из служебного жилого помещения и общежития без предоставления другого жилья. Исключены категории граждан, проработавших на предприятии, в учреждении, организации, предоставивших им жилое помещение в общежитии или служебное жилое помещение, не менее десяти лет (п. 6 ст. 108 ЖК РСФСР); лица, уволенные в связи с ликвидацией предприятия, учреждения, организации либо по сокращению штатов или штата работников (п. 8 ст. 108 ЖК РСФСР); одинокие лица с проживающими вместе с ними несовершеннолетними детьми (п. 12 ст. 108 ЖК РСФСР); иные категории лиц.
Таким образом, государство снижает степень социальной и правовой защищенности своих граждан и стремится снять с себя бремя дополнительных финансовых расходов по обеспечению жильем социально незащищенных категорий граждан, выселенных из служебного жилья и общежитий.
Сокращение льготных категорий лиц, имевших право на предоставление другого жилого помещения при выселении из служебного жилья, поставило перед правоприменителем - Верховным Судом РФ вопрос: "Можно ли применять положения статьи 108 ЖК РСФСР, которая предусматривала наличие льгот для определенных категорий граждан при выселении из служебного помещения, после введения в действие ЖК РФ, если право на льготу возникло у гражданина до введения в действие ЖК РФ?"
В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2005 г. утвержденным Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. разъяснено, что ч. 1 ст. 6 ЖК РФ предусматривает, что акты жилищного законодательства применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие <3>. В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О введении в действие ЖК РФ" к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, его положения применяются в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.
--------------------------------
<3> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 12.
Из вышеизложенного следует, что в том случае, если у лица возникло право на льготу по основаниям, предусмотренным ст. 108 ЖК РСФСР, то оно сохраняется и после введения в действие нового ЖК РФ.
Следовательно, если к моменту введения в действие ЖК РФ у лица при наличии оснований, указанных в ст. 108 ЖК РСФСР, возникло право на льготы, предусмотренные данной нормой, то к спорным правоотношениям можно применять положения указанной статьи и после введения в действие ЖК РФ; если же лицо до 1 марта 2005 года не приобрело право на льготы, предусмотренные этой статьей, то на него положения данной нормы не распространяются.
Нормой, вызвавшей дискуссионность на предмет обоснованности принятия, стало правило, изложенное в ч. 2 ст. 102 ЖК РФ, в соответствии с которым переход права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также передача такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу влечет за собой прекращение договора найма такого жилого помещения, за исключением случаев, если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому передано такое жилое помещение, является стороной трудового договора с работником - нанимателем такого жилого помещения.
Главным недостатком содержания изложенного предписания является то, что оно связывает выселение лиц, занимающих служебные жилые помещения и общежития, не с односторонним волеизъявлением нанимателя; не с соглашением субъектов договора найма специализированного жилого помещения и не с действиями (бездействием) нанимателя и членов его семьи, влекущими прекращение договора найма специализированного жилого помещения, а с обстоятельствами, не зависящими от воли и сознания нанимателя. Последний не имеет юридических возможностей оказывать влияние на процесс перехода права собственности на служебные жилые помещения и общежития, а также передачу жилья в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу. Кроме того, прекращение трудовых отношений работодателя с работником с целью выселения последнего из служебного жилого помещения или общежития может быть осуществлено по основанию, не зависящему от волеизъявления работника. Таковым, в соответствии с действующим ТК РФ, является сокращение численности или штата работников организации (п. 2 ст. 81 ТК РФ).
Другим недостатком нормы, изложенной в ч. 2 ст. 102 ЖК РФ, является то, что она была принята без учета исторически сложившейся в России ситуации предоставления гражданам жилых помещений в общежитии. В результате миграционных процессов из сельской местности в города, имевших место во второй половине XX в., тысячи россиян, трудоустраиваясь на предприятиях, получали общежитие для временного проживания. В дальнейшем они должны были получить квартиры по договорам социального найма. Однако изменившаяся в начале 90-х гг. ситуация, резкое сокращение объемов строительства государственного и муниципального жилья сделали призрачными шансы на получение жилых помещений лицами, проживающими в общежитиях. Широкая правоприменительная практика выселения граждан из занимаемых жилых помещений в общежитиях по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 102 ЖК РФ, может вызвать социальную напряженность в обществе и стимулировать протестные настроения среди населения.
Анализ правоприменительной практики показывает, что работники, проживающие в общежитии, были в большей степени защищены правовыми предписаниями ранее действовавшего ЖК РСФСР. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2006 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г., было разъяснено, что работник, которому было предоставлено жилое помещение в общежитии в связи с работой, мог быть выселен из него без предоставления другого жилого помещения в случае увольнения по собственному желанию без уважительных причин лишь по требованию организации, с которой он состоял в трудовых отношениях и которая предоставила ему общежитие <4>. Данное разъяснение высшей судебной инстанции РФ основано на буквальном толковании вышеизложенных положений ст. 110 ЖК РСФСР, действующей на момент прекращения трудовых отношений предприятия с работником. Принимая во внимание, что предприятие до его ликвидации в январе 2003 года требований о выселении работника из жилого помещения общежития не заявляло, судебная коллегия по гражданским делам областного суда пришла к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения иска другого юридического лица - учреждения (субъекта совместной долевой эксплуатации общежития) о выселении ответчика из спорной комнаты в общежитии без предоставления другого жилого помещения.
--------------------------------
<4> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 1.
Учитывая изложенное, Верховный Суд РФ обоснованно отказал в передаче дела по иску учреждения о выселении ответчика из жилого помещения общежития без предоставления другого жилого помещения для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Одна из актуальных проблем, возникшая в правоприменительной деятельности судов, была сформулирована в вопросе: "Распространяются ли нормы ЖК РФ на требования о выселении из общежитий, принадлежащих коммерческим организациям, если вселение имело место до 1 марта 2005 г.?"
Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2005 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ 23 ноября 2005 г., дал разъяснение, что ЖК РФ применяется только к тем правоотношениям, которые регулируют вопросы, связанные с предоставлением жилых помещений и пользованием ими в общежитиях, находящихся в собственности государства и муниципальных образований <5>.
--------------------------------
<5> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 3.
Если жилое помещение, предоставленное под общежитие, принадлежит коммерческой организации на праве собственности, то положения ЖК РФ, регулирующие вопросы предоставления и использования жилых помещений специализированного жилищного фонда, не могут быть применены, поскольку в данном случае речь идет о договорных обязательствах, основанных на нормах гражданского законодательства. Таким образом, при выселении из жилых помещений в общежитиях, принадлежащих на праве собственности коммерческой организации, следует руководствоваться положениями ГК РФ. В случае предъявления иска об определении порядка пользования жилым помещением он рассматривается судом на общих основаниях с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для данного дела.
Данное толкование не является исчерпывающим, так как Верховный Суд РФ не учел того факта, что существующие коммерческие организации, как правило, возникли на основе приватизации государственных и муниципальных предприятий. Работники данных предприятий проживают в общежитиях не на договорной основе с собственником коммерческих предприятий, а на основе сложившегося порядка предоставления и пользования жилыми помещениями в общежитии. Данный порядок регламентировался правовыми предписаниями, предусмотренными Постановлением Правительства РФ от 11 августа 1988 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 726) "Об утверждении примерного положения об общежитиях" <6>. Пункт 10 указанного Постановления предусматривал предоставление жилого помещения в общежитии на основе решения администрации предприятия, учреждения, организации и выдачи ордера на занятие по найму жилой площади в общежитии.
--------------------------------
<6> Собрание постановлений. 1988. N 17. Ст. 95.
Неясность некоторых юридических предписаний, регламентирующих основания выселения граждан из жилых помещений, обусловила деятельность Верховного Суда РФ по толкованию ряда норм, зафиксированных в ЖК РФ. Так, в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2005 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г., дается толкование положений ч. 2 ст. 91 ЖК РФ, предусматривающей выселение без предоставления другого жилого помещения граждан, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным <7>.
--------------------------------
<7> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 5.
Высшая судебная инстанция РФ разъяснила, что указанная статья расположена в разделе III ЖК РФ "Жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма". В ст. ст. 101 - 103 ЖК РФ, регламентирующих положения о расторжении, прекращении договора найма специализированного жилого помещения и выселении из общежития, не предусматривают возможность выселения граждан, лишенных родительских прав, если судом установлена невозможность их совместного проживания с ребенком.
Следовательно, положения ч. 2 ст. 91 ЖК РФ могут быть распространены только на граждан, проживающих в жилых помещениях, предоставленных на основании договора социального найма.
В указанном случае Верховный Суд РФ дал ограничительное толкование правовой нормы, при котором смысл правового предписания уже ее текстуального содержания. Таким образом, проанализировав вышеизложенные нормативные и разъяснительные аспекты жилищного законодательства, можно сделать вывод о том, что ранее действующий ЖК РСФСР, несмотря на имеющиеся в нем правовые недостатки, в значительно большей степени защищал интересы лиц, проживающих в служебных жилых помещениях и общежитиях, от выселения без предоставления другого жилого помещения. Действующий ЖК РФ ставит пользователей служебных жилых помещений, общежитий и членов их семей по договору найма специализированного жилого помещения в уязвимое правовое положение, так как значительно расширяет перечень оснований выселения без предоставления другого жилого помещения. Несовершенство конструкций проанализированных правовых институтов актуализирует необходимость их коренного пересмотра и совершенствования.
Библиографический список
1. Афонина А.В., Гурьева Е.В., Герасимова Л.П. Комментарий к ЖК РФ. М., 2007.
2. Афонина А.В. Очередные проблемы в жилищном законодательстве и проблемы с потребительскими (паевыми) инвестиционными кооперативами // Жилищное право. 2008. N 5.
3. Бойцов Г.В., Долгова М.Н. Постатейный комментарий к ЖК РФ. М., 2007.
4. Глазов В.В. Комментарий к ЖК РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ (постатейный). М., 2007.
5. Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 - 2 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2003.
6. Жуйков В.М. Комментарий к ЖК РФ (постатейный). М., 2007.
7. Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2005.
8. Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2007.
9. Поваров Ю.С. Прекращение членства в жилищном и жилищно-строительном кооперативах // Жилищное право. 2006. N 2.
10. Свердлык Г.А. Правовое положение жилищных и жилищно-строительных кооперативов // Жилищное право. 2008. N 6.
11. Свердлык Г.А. Жилищный фонд // Жилищное право. 2008. N 3.
12. Свердлык Г.А. Жилищное правоотношение // Жилищное право. 2008. N 2.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: Д.В. Карпухин