Участие суда в производстве по делам об административных правонарушениях (далее — производство по ДАП) на стадии рассмотрения дела, а также при пересмотре постановлений и решений выступает мощным гарантом обеспечения законности при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности.

Суды в производстве по ДАП играют значимую роль. Так, в 2024 г. в соответствии со ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях <1> (КоАП РФ) судами вынесено 1 540 275 решений по делам об административных правонарушениях (на 8,2% меньше, чем в 2023 г.) <2>, что свидетельствует об огромном объеме работы, проводимой в рамках указанного производства.
———————————
<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 07.07.2025) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<2> Сборник по России. Раздел 2. Сведения о рассмотрении дел об административных правонарушениях, учет которых осуществляется в модуле «Административная практика» Сервиса обеспечения охраны общественного порядка // Официально опубликован не был.

Несмотря на то что правоприменительная практика «работает» с определенной постоянностью, о чем свидетельствуют приведенные цифры, хотелось бы разобраться в том, что же тревожит теоретиков права, видных ученых-административистов в вопросах участия суда в производстве по ДАП, вызывая жаркие споры и научные дискуссии.

В соответствии с главой 23 КоАП РФ суды уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях наряду с должностными лицами, административными органами, что свидетельствует о некой «схожести» их полномочий, что закономерно вызывает неразрешенность ряда вопросов, в том числе о сущности и правовой природе юрисдикционной деятельности суда в рамках производства. Что она представляет собой по своей сути? Правосудие? Судопроизводство? Рассмотрим обозначенные вопросы, предприняв попытку изложения авторской точки зрения на них.

В соответствии с Конституцией РФ <3> правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.
———————————
<3> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

Категория «правосудие» не трактуется действующим законодательством, несмотря на то что неоднократно упоминается в нем. Так, в Конституции РФ «правосудие» упоминается 7 раз, в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ <4> 15 раз, в котором также предусмотрено положение о том, что судьи наделены полномочиями по осуществлению правосудия, из чего следует, что правосудие является исключительным полномочием судей в Российской Федерации и не предполагает его реализации иными органами (например, квазисудебными).
———————————
<4> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

В современной теории права продолжается активная научная дискуссия относительно понятия, сущности, форм правосудия, как правового и общефилософского явления. Всем известная Концепция судебной реформы, утвержденная Постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 <5>, заложила идеи конституционализации правосудия в Российской Федерации, предопределив основную цель правосудия, а именно «сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае». Исходя из научных задач, стоящих перед автором статьи, необходимым представляется рассмотреть содержательный аспект понятия «правосудие» и определить, является ли производство по ДАП формой его реализации.
———————————
<5> Постановление ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.

Правосудие является комплексным, многогранным, сложным по трактовке и восприятию правовым явлением. Исходя из историческо-лингвистического анализа дефиниции «правосудие», следует вывод о том, что оно неразрывно связано с понятием справедливости. Более того, в английском языке «правосудие» и «справедливость», именуемые «justice», и вовсе лишены внеконтекстуального различия. Интересна позиция П.П. Ланга, который правосудие рассматривает через призму эволюции общественного сознания и отмечает, что «правосудие — это одна из неотъемлемых черт коллективной экзистенции, поскольку способность к решению внутрисоциальных конфликтов посредством специальных процедур, безусловно, является одним из главных отличий человеческих обществ от животных» <6>.
———————————
<6> Ланг П.П. Экзистенция правосудия: постановка проблемы // Вестник гражданского процесса. 2024. N 3. С. 254.

Советские ученые трактовали понятие «правосудие», исходя из существовавших на тот момент видов судопроизводства, а также основных общегосударственных подходов к определению сущности и назначения государственной власти. Не вдаваясь в подробное изложение множества точек зрения на правосудие того периода, отметим, что зачастую оно рассматривалось как государственная деятельность, направленная на применение норм материального права, целью которой являлось воспитание граждан в духе соблюдения закона. Суды рассматривались наряду с иными правоохранительными органами, хотя и предполагалась их некая «обособленность» и «независимость». Тем не менее они были органически вписаны в существующую партийно-номенклатурную систему и выполняли задачи, стоящие перед советской властью. Вопросы о защите прав и свобод граждан в рамках судопроизводства отодвигались на второй план, уступая главной цели — воспитание общества. Так, в 1968 г. видный советский ученый М.С. Строгович в труде «Курс советского уголовного процесса» писал: «…советское социалистическое правосудие — это государственная деятельность, выполняемая советским судом, направленная на осуществление функций Советского социалистического государства, на разрешение стоящих перед ним задач» <7>. Советские ученые внесли неоценимый вклад в развитие теоретических учений о правосудии в России и заложили основы дальнейших научных исследований.
———————————
<7> Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М.: Наука, 1968. С. 10.

В настоящее время правосудие рассматривается как форма деятельности судов, их полномочие, принцип осуществления судебной власти, гарантия устойчивых связей общества и государства, государственная деятельность, правоприменительная деятельность судов, правоохранительная деятельность и т.д. Такое разнообразие подходов к определению правосудия отражает многогранность рассматриваемого явления, а также плюрализм научных позиций относительно понимания государственного управления в общем и сущности функций судебной власти в частности (правоприменение или правоохрана).

В научной среде сформировались две диаметрально противоположные точки зрения относительно вопроса о том, является ли деятельность судов в рамках производства по ДАП правосудием. Так, одна группа ученых <8> полагает, что производство по ДАП является административно-юрисдикционным производством, реализуется как во внесудебной, так и в судебной форме, при этом последняя формой отправления правосудием не является. Вторая группа ученых, отстаивая мнение о том, что судебная власть реализуется исключительно посредством судопроизводств, производство по ДАП, реализуемое судами, относит к отправлению правосудия <9>.
———————————
<8> Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017. 352 с.
<9> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: Статут, 2017. С. 168; Кононов П.И. Производство в судах по делам об административных правонарушениях как составная часть административного судопроизводства / П.И. Кононов // Правосудие/Justice. 2023. N 3. С. 72.

Приверженцы точки зрения о том, что производство по ДАП, реализуемое судами, по своей сути является правосудием, дискутируют и о том, к какому виду судопроизводства относится данная деятельность. Так, О.В. Панкова в монографии «Правосудие по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции» рассуждает о правосудии по ДАП <10>. Однако П.И. Кононов, критикуя обозначенную позицию, указывает: «Существующая еще в современной отечественной административно-процессуальной науке точка зрения, согласно которой административным судопроизводством следует признавать лишь деятельность судов по разрешению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение ими только административно-спорных дел, а судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях квалифицировать в качестве некоего отдельного административно-наказательного производства, не выдерживает никакой критики» <11>.
———————————
<10> Панкова О.В. Правосудие по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции: монография. М.: Статут, 2023. С 82.
<11> Кононов П.И. Производство в судах по делам об административных правонарушениях как составная часть административного судопроизводства // Правосудие/Justice. 2023. N 3. С. 60-84.

Интересна позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 июля 2012 г. N 17-П <12>, где упоминается о судопроизводстве по ДАП. Аналогично и в действующем законодательстве. Так, в ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ <13> прямо говорится об административном судопроизводстве и судопроизводстве по ДАП. В теории права также встречаются такие конструкции, как «административно-деликтное судопроизводство» <14> и др.
———————————
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2012 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации» // СЗ РФ. 2012. N 29. Ст. 4169.
<13> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (ред. от 22.04.2024) «О адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
<14> Галлий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // Российский судья. 2007. N 1.

Из всех перечисленных в Конституции РФ видов судопроизводств, на первый взгляд более подходящим для определения деятельности суда в производстве по ДАП выступает административное судопроизводство. Однако данная позиция не вполне очевидна и однозначна. Продолжающиеся дискуссии не разрешило и принятие Кодекса административного судопроизводства РФ <15> (КАС РФ), в котором в ч. 2 ст. 1 однозначно закреплен предмет его регулирования, при этом производство по ДАП, реализуемое судьями, к административному судопроизводству не отнесено. Вместе с тем в п. 3 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ <16> предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции арбитражных судов РФ, рассматриваются ими в порядке административного судопроизводства.
———————————
<15> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (ред. от 07.07.2025) // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
<16> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (ред. от 01.04.2025) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

В среде ученых-административистов сложились два основных подхода относительно обозначенной выше проблематики.

Первый подход выражается в отрицании относимости производства по ДАП, реализуемого судьями, к административному судопроизводству. Так, Ю.Н. Старилов, отмечая, что производство по ДАП, реализуемое судьями, является формой административного правосудия, «хотя и с преимущественным преобладанием деликтосодержащих (т.е. похожих на уголовно-процессуальную форму) процессуальных компонентов и именно поэтому кардинально отличающегося от административного судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений» <17>. Юрий Николаевич предлагает дополнить ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, отмечая, что судебная власть в России помимо перечисленных видов судопроизводств включает в себя и производство по ДАП.
———————————
<17> Старилов Ю.Н. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства // Ежегодник публичного права — 2015: Административный процесс. М.: Инфотропик Медиа, 2015. С. 310.

Второй подход заключается в отнесении производства по ДАП, реализуемого судьями, к административному судопроизводству. Так, П.И. Кононов <18> производство по ДАП, осуществляемое судами, однозначно относит к административному судопроизводству, отмечая при этом недопустимость «смешения» производства по ДАП, реализуемого судьями, и внесудебной деятельности, реализуемой в рамках производства по ДАП уполномоченными административными органами и их должностными лицами. Решение обозначенной проблематики он видит во введении соответствующего процессуального института в КАС РФ. Несомненная научная обоснованность и теоретическая значимость приведенных противоположных позиций, высказанных известными, выдающимися учеными-административистами, способны «посеять тень сомнения» даже в самых убежденных сторонниках или одного, или второго подхода, заставив их снова переосмыслить свои убеждения.
———————————
<18> Кононов П.И. Производство в судах по делам об административных правонарушениях как составная часть административного судопроизводства // Правосудие/Justice. 2023. N 3. С. 60-84.

Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод о том, что деятельность суда в производстве по ДАП достаточно дискуссионна. Связано это в первую очередь с неразрешенностью следующих вопросов: является ли эта деятельность правосудием, если да, то к какому именно виду судопроизводства ее можно отнести? И по каждому поставленному вопросу в научной среде множество точек зрения, зачастую диаметрально противоположного характера.

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что, по мнению автора, производство по ДАП представляет по своей сути юрисдикционную деятельность, которая должна реализовываться исключительно органами публичной власти и иными административными органами, так как она относится исключительно к сфере публичного управления (в узком ее понимании). Какова цель «привлечения» судов для разрешения дел об административных правонарушениях? Полагаем, что ответ кроется, во-первых, в сложившейся советской традиции, когда начиная с 60-х годов XX в. к компетенции районных (городских) народных судов было отнесено рассмотрение некоторой категории дел об административных правонарушениях. Вторая причина «судебного участия» в производстве по ДАП может быть обусловлена необходимостью обеспечения дополнительных гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц при назначении им некоторых административных наказаний, которые в большей степени «ограничивают» их конституционные права и свободы. Ни первая, ни вторая причина отнесения к компетенции судов участие в производстве по ДАП, как видится, не имеет под собой четких оснований. Значимым, по мнению автора, событием стало принятие Федерального закона от 8 августа 2024 г. N 248-ФЗ <19>, которым были внесены изменения в КоАП РФ, в части дополнения, что административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания может назначаться как судом, так и уполномоченным органом или должностным лицом. Полагаем, что данные изменения дают надежду на то, что следующим вектором развития производства по ДАП станет исключение из него судей, что позволит оптимизировать правоприменительную практику, приведя ее в соответствие с действующими «юридическими постулатами».
———————————
<19> Федеральный закон от 8 августа 2024 г. N 248-ФЗ (ред. от 13.12.2024) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2024. N 33 (часть I). Ст. 4944.

Литература

1. Административный процесс Российской Федерации: учебник / ответственный редактор Л.Л. Попов. Москва: Оригинал-макет, 2017. 352 с.
2. Галлий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия / И.М. Галлий // Российский судья. 2007. N 1. С. 40 — 43.
3. Зеленцов А.Б. Судебное административное право: учебник для студентов вузов / А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов. Москва: Статут, 2017. 766 с.
4. Кононов П.И. Производство в судах по делам об административных правонарушениях как составная часть административного судопроизводства / П.И. Кононов // Правосудие. 2023. Т. 5. N 3. С. 60 — 84.
5. Ланг П.П. Экзистенция правосудия: постановка проблемы / П.П. Ланг // Вестник гражданского процесса. 2024. N 3. С. 252 — 276.
6. Панкова О.В. Правосудие по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции: монография / О.В. Панкова. Москва: Статут, 2023. 448 с.
7. Старилов Ю.Н. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства / Ю.Н. Старилов // Ежегодник публичного права — 2015: Административный процесс / Б.К. Аманалиева, Д. Байер, З.Х. Баймолдина [и др.]. Москва: Инфотропик Медиа, 2015. С. 299 — 330.
8. Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. В 2 томах. Т. 1. Основные положения науки советского уголовного процесса / М.С. Строгович. Перераб. и доп. изд. Москва: Наука, 1968. 470 с.

Автор: Е.В. Позднякова