Важным механизмом обеспечения законности при реализации государственными органами своих функций в сфере привлечения к административной ответственности является пересмотр судом постановлений по делам об административных правонарушениях.

Под компетенцией судьи в структуре процессуально-правового механизма осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях понимают нормативно закрепленную совокупность полномочий по рассмотрению дел, связанных с привлечением к административной ответственности, разрешению иных вопросов, возникающих в ходе производства по таким делам, и принятию по ним решений в установленных законом порядке и формах <1>.

———————————
<1> Панкова О.В. Функциональная компетенция судьи в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2021. N 3. С. 16 — 22.

Рассмотрение жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях представляет собой разновидность судебного контроля как элемента правосудной деятельности.

Значительный объем полномочий судьи в производстве по указанным делам, включая возможность проверки дел в полном объеме, а не только по доводам жалоб (протестов), обусловлен потребностью государства в контроле соответствующей деятельности органов административной юрисдикции, их должностных лиц на досудебной стадии производства, а также судей нижестоящих судов.

Закон предусматривает в ряде случаев участие в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях и пересмотре постановлений по таким делам прокурора как представителя государства с целью обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, защиты частных и публичных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях, обеспечения законности действий его участников посредством использования специальных правовых средств и предоставленных законом полномочий.

Участие прокурора в судебных стадиях производства по делу об административном правонарушении предлагается определить как самостоятельное межфункциональное ненадзорное направление деятельности прокуратуры, осуществляемое в суде первой инстанции и при пересмотре судами постановлений об административных правонарушениях в двух формах (инициативных): участие в рассмотрении дел, возбужденных прокурором, а также участие в целях обеспечения законности по делам, возбужденным иными органами.

Указанное направление на сегодняшний день является недостаточно исследованным в науке <2>, административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях представляют интерес в том числе и вопросы особенностей участия и реализации полномочий прокурора на стадии пересмотра постановлений по указанным делам.

———————————
<2> См., например: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях: проблемы межфункционального разграничения: сб. материалов круглого стола «Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе». М., 2018.

В соответствии с нормами Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <3> (далее — Закон о прокуратуре), Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, а также реализует функцию административного преследования, обладает исключительными полномочиями по возбуждению дел, проведению административного расследования, участию в процессе рассмотрения дел, оспариванию постановления (решения).
———————————
<3> СПС «КонсультантПлюс».

Меняющиеся социальные, экономические реалии требуют появления в законе новых составов административных правонарушений, обусловливают стабильно высокое количество совершаемых проступков.

За последние пять лет более 240 законов внесли изменения и дополнения в КоАП РФ, более 90 из них ввели новые составы правонарушений.

К судебной компетенции отнесены дела об административных правонарушениях практически во всех сферах жизни общества (около 550 составов), а также дела о пересмотре вынесенных постановлений, в том числе возбужденные прокурорами либо по протестам прокуроров.

Судами общей юрисдикции ежегодно рассматривается более 7 млн дел об административных правонарушениях, из них около 1% возбуждены прокурорами; более 300 тыс. жалоб и протестов. Арбитражные суды рассматривают более 60 тыс. таких дел в год, из них по заявлениям прокуроров более 10% <4>.
———————————
<4> Данные судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 27.10.2024).

Многочисленные нарушения при производстве по делам об административных правонарушениях, допускаемые органами административной юрисдикции, требуют от прокурора принятия мер по опротестованию незаконных постановлений, в том числе в судебном порядке. Так, в 2020 г. прокурорами принесен 50 881 протест на постановления по делам об административных правонарушениях, в 2021 г. — 50 715, в 2022 г. — 46 682, в 2023 г. — 48 613; в большинстве случаев (от 95 до 97%) протесты удовлетворены.

Стоит отметить, что КоАП РФ не обязывает прокурора принимать непосредственное участие в рассмотрении судами (как и иными органами) дел об административных правонарушениях, ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ лишь предписывает суду, иным органам извещать прокурора о рассмотрении дела, возбужденного им самим, или дела в отношении несовершеннолетнего.

Положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), в том числе ст. 52 АПК РФ, посвященная прокурору, также не предусматривают участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Наряду с этим позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, основанные на толковании ст. 202, 207 АПК РФ, обширная правоприменительная практика свидетельствуют о наличии у прокурора полномочий по обращению в арбитражные суды с заявлениями о привлечении к административной ответственности по перечисленным в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ составам правонарушений, а также о пересмотре постановлений.

В ходе исследования вопросов об определении места исследуемой деятельности в системе функций прокуратуры нами выделены две формы участия прокурора в деле (инициативные): участие в рассмотрении дел, возбужденных прокурором, а также участие в рассмотрении дел, возбужденных иными органами, для обеспечения законности (дела обязательной категории и дела по протестам (жалобам) прокурора). Это отражает особый двойственный правовой статус прокурора, реализующего сразу две функции прокуратуры в делах этой категории: как субъекта административного преследования по делам, возбужденным прокурором; и как субъекта, обеспечивающего законность при вынесении судами постановлений по делам, возбужденным иными органами.

Анализ норм КоАП РФ и АПК РФ, иных законов и ведомственных нормативных правовых актов позволяет выделить категории дел об административных правонарушениях, в рассмотрении судом которых участвует прокурор.

В рамках инициативной формы:

1. дела, возбужденные прокурором, рассматриваемые судом первой инстанции;
2. дела по жалобам (протестам) на вступившие и не вступившие в силу постановления судов и несудебных органов по делам об административных правонарушениях, возбужденных прокурором.

В рамках участия для обеспечения законности по делам, возбужденным иными органами:

1. дела в отношении несовершеннолетних и лиц с особым правовым статусом, рассматриваемые судом первой инстанции;
2. дела по жалобам (протестам) на вступившие и не вступившие в силу постановления судов и несудебных органов по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и лиц с особым правовым статусом;
3. дела по жалобам (протестам) прокурора на вступившие и не вступившие в силу постановления судов и органов административной юрисдикции по иным делам об административных правонарушениях (по результатам проверок законности постановлений).

Таким образом, можно определить виды дел об административных правонарушениях, в пересмотре судом постановлений по которым участвует прокурор: все дела, возбужденные прокурором, и дела в отношении несовершеннолетних и лиц с особым правовым статусом (независимо от инициатора оспаривания); дела, возбужденные иными органами, постановления по которым оспариваются прокурором.

В отношении несовершеннолетних и лиц с особым правовым статусом рассматриваются дела так называемой обязательной категории, поскольку, участвуя в их рассмотрении, прокурор по аналогии с ч. 3 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ и ч. 7 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ дает заключение по существу дела, являясь не заинтересованным в его исходе.

Об участии в рассмотрении дел в отношении лиц с особым статусом КоАП РФ не упоминает. Однако Приказ Генерального прокурора РФ от 23 ноября 2015 г. N 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом» в п. 2.7 устанавливает обязанность прокуроров участвовать в рассмотрении судами дел в отношении лиц, указанных в подп. 1.2.1 — 1.2.4 Приказа: судей, членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидатов в президенты, в депутаты Государственной Думы Российской Федерации, в депутаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и др. (далее также — лица с особым правовым статусом), независимо от того, кем возбуждено дело.

Закрепление в ведомственном нормативном правовом акте такой обязанности обусловлено необходимостью получения согласия прокурора на назначение указанным лицам административного наказания, налагаемого в судебном порядке, о чем прямо сказано в ряде федеральных законов <5>, которые, как и КоАП РФ, не требуют извещения прокурора о рассмотрении дела, в рамках которого он дал соответствующее согласие или отказал в нем.

———————————
<5> См.: подп. 1.2.1 — 1.2.4, п. 2.7 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23 ноября 2015 г. N 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом» // СПС «КонсультантПлюс».

Без сомнения, участие в рассмотрении таких дел позволяет прокурору более эффективно отстоять занятую при даче согласия (или при отказе в даче согласия) позицию, обеспечить законность при принятии судом решения.

В отношении лиц с особым правовым статусом зачастую судами дела рассматриваются без участия прокурора, несмотря ходатайства привлекаемого к ответственности лица об участии прокурора и на наличие в материалах его согласия на возбуждение дела.

Так, при рассмотрении жалобы на постановление по такому делу суд апелляционной инстанции указал, что доводы о том, что в судебном разбирательстве не принимал участия прокурор либо должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, как лицо, поддерживающее обвинение, не могут быть приняты во внимание, поскольку в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора, а поскольку настоящее дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.3 КоАП РФ, не было возбуждено по инициативе прокурора, то его участие в рассмотрении в силу закона не требовалось, а участие должностного лица, составившего протокол, в судебном заседании не является обязательным <6>.

———————————
<6> См.: Решение Московского городского суда от 2 сентября 2022 г. по делу N 7-15165/2022 о привлечении зарегистрированного кандидата в муниципальные депутаты к ответственности по ч. 1 ст. 20.3 КоАП РФ за пропаганду, публичное демонстрирование нацистской, экстремистской и иной запрещенной атрибутики и символики // СПС «КонсультантПлюс».

Как отмечено выше, ст. 25.11 КоАП РФ предусматривает извещение прокурора о рассмотрении дел об административном правонарушении, совершенных несовершеннолетним.

По общему правилу дела в отношении несовершеннолетних рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2 КоАП РФ), однако ч. 2 ст. 23.2 КоАП РФ содержит исключение: дела по ст. 11.18 КоАП РФ, а также в области дорожного движения (гл. 12 КоАП РФ) могут быть рассмотрены иными органами, в том числе и судами. Согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, к компетенции суда отнесено более чем 30 составов правонарушений из гл. 12 КоАП РФ.

Таким образом, судьями, как правило, несовершеннолетние привлекаются к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Участие прокурора здесь представляется оправданным ввиду особой социальной значимости рассматриваемых дел, позволяет не допустить возможных нарушений прав несовершеннолетних.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия.

В редакции п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ до 2006 г. не содержалось право прокурора представлять доказательства, но его закрепление вполне обоснованно, учитывая участие прокурора в рассмотрении возбужденных им дел, когда прокурор занимает «обвинительную» позицию.

Нормы об участии в деле и заявлении ходатайств на практике и в теории не вызывают вопросов, чего не скажешь о даче заключения. Из буквального толкования закона следует, что прокурор может давать заключение по любому вопросу, возникшему в ходе рассмотрения, при этом неясно, по каким именно вопросам, по чьей инициативе, в устной или письменной форме дается заключение; как оно должно быть учтено судом; вправе ли прокурор отказаться от дачи заключения и что это может повлечь для суда и иных участников производства по делу.

Согласно ч. 2 ст. 29.7 и п. 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ, в случае участия прокурора заслушивается его заключение по делу в целом, а не по отдельным вопросам.

Сомнительной представляется позиция отдельных авторов о том, что прокурор дает заключение по тем и только по тем вопросам, которые возникают в ходе рассмотрения дела <7>.
———————————
<7> Кошелев Д.А. О проблемных аспектах реализации полномочий прокурора в производстве по делу об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2024. N 1. С. 73 — 76.

В научных публикациях отмечается <8>, что «дача заключений по любым вопросам» отражает сохраненную за прокурором функцию надзора за исполнением требований КоАП РФ в процессе рассмотрения дел. Однако суды не поднадзорны прокурорам, и право высказать свое мнение относительно всех вопросов, возникающих в ходе рассмотрения дела, принадлежит прокурору как любому другому участнику производства по делу.
———————————
<8> См., например: Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 169; Ломакин В.И. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2006. N 5 (60). С. 285 — 287.

Использование термина «заключение», на наш взгляд, уместно лишь при участии в рассмотрении дел обязательной категории.

Окончательное мнение прокурора предлагается определить как мотивированную позицию по делу, которая должна содержать юридическую оценку того, что явилось предметом судебного разбирательства, отражать выводы о соблюдении норм материального и процессуального права при производстве по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения до вынесения постановления.

Исходя из анализа форм участия прокурора в деле можно выделить три вида мотивированной позиции: в инициативной форме — предложение суду о привлечении к ответственности (и лишь в исключительных случаях при наличии оснований — о прекращении производства по делу), в форме участия для обеспечения законности по делам обязательной категории — заключение по делу, по делам по протестам (жалобам) прокурора — позиция по протесту (жалобе). Особенностью мотивированной позиции при пересмотре постановления является указание в нем на необходимость отмены (изменения) постановления либо оставления его без изменения.

КоАП РФ в отличие от других законов, регламентирующих рассмотрение судами дел, подробно не регулирует процесс рассмотрения и пересмотра дел, а также вопросы участия в нем прокурора.

Согласно ст. 30.10 КоАП РФ не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, что и для всех остальных участников процесса (в соответствии со ст. 30.1, 30.2, ч. 1 и 3 ст. 30.3 КоАП РФ). Порядок и сроки рассмотрения протестов те же, что и при рассмотрении жалоб. Вступившие в законную силу акты также могут быть опротестованы прокурором в порядке ст. 30.12 КоАП РФ.

Протест прокурора по правовым последствиям приравнен законом к жалобе иных участников, однако его название, не содержащееся в АПК РФ, подчеркивает важную роль прокурора, участвующего в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, особый правовой статус прокурора. Использование термина «протест» в отношении полномочий прокурора в КоАП РФ отмечается в литературе как особенность еще советской правовой системы (наряду с аналогичными положениями п. 3 ст. 1 и ст. 36 Закона о прокуратуре), когда прокурор осуществлял надзор за судом, либо отказ законодателя разграничивать в КоАП РФ порядок оспаривания судебных и несудебных актов по делам об административных правонарушениях <9>.

———————————
<9> Теоретические основы и прикладные проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М., 2017. С. 8.

КоАП РФ, в отличие от АПК РФ, не предусматривает специального порядка пересмотра дел об административных правонарушениях по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Поэтому подлежащие рассмотрению судами общей юрисдикции постановления могут быть пересмотрены в порядке надзора, предусмотренном КоАП РФ.
Согласно ч. 2 ст. 29.7, п. 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ в случае участия прокурора в рассмотрении дела в пересмотре постановления заслушивается его заключение.

Особенностью рассмотрения арбитражными судами дел является установление в ст. 202, 207 АПК РФ искового порядка судебного разбирательства, в связи с чем применяются нормы глав 19, 25, 34, 35 АПК РФ о порядке рассмотрения дел и пересмотра постановлений.

Таким образом, участвуя в пересмотре судом постановления по делу об административном правонарушении, прокурор реализует те же полномочия, что и при рассмотрении дела с учетом формы участия, вида судопроизводства, категории дела. В каждом случае прокурору надлежит отстаивать занятую им позицию при рассмотрении дела в суде первой инстанции либо при подготовке протеста (жалобы) на постановление по делу, возбужденному иным органом, и излагать ее в мотивированной позиции.

Представляется, что назрела необходимость отражения в КоАП РФ перечня видов дел, где участие прокурора обязательно, конкретизации полномочий прокурора, форм их реализации, совершенствования арбитражного процессуального законодательства в части участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Помимо совершенствования нормативной основы повышению эффективности рассматриваемой деятельности прокурора будет способствовать качественная подготовка к участию в деле, предполагающая тщательное изучение его материалов, законодательства и судебной практики, сбор недостающих доказательств, при непосредственном участии в делах — активная позиция в исследовании доказательств, заявлении ходатайств и отводов, качественная проверка законности судебных актов, что в совокупности позволит достигнуть цели участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях — обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, защиты частных и публичных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях, обеспечения законности действий его участников.

Учеными и законодателем в последнее время уделяется немало внимания обозначенной теме. Справедливо указывается на необходимость совершенствования норм, определяющих статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях <10>.

———————————
<10> Якимов А.Ю. Субъектно-ориентированный подход в правовом регулировании (на примере производства по делам об административных правонарушениях) // Административное право и процесс. 2024. N 1. С. 12 — 16.

Определение категорий дел, в пересмотре постановлений по которым участвует прокурор, полномочий, форм участия и содержание мотивированной позиции по делу могут служить основой дальнейшего изучения деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

Литература

1. Винокуров А.Ю. Теоретические основы и прикладные проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / А.Ю. Винокуров, С.В. Борисов, Н.Д. Бут [и др.]; под общей редакцией А.Ю. Винокурова. Москва: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. 340 с.
2. Винокуров А.Ю. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях: проблемы межфункционального разграничения / А.Ю. Винокуров // Проблемы реализации полномочий прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе: сборник материалов круглого стола (г. Москва, 26 октября 2018 г.) / под общей редакцией Н.В. Субановой; научные редакторы: М.В. Маматов, О.В. Боброва. Москва: Университет прокуратуры Российской Федерации, 2018. С. 19 — 26.
3. Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: диссертация кандидата юридических наук / К.Ю. Винокуров. Москва, 2004. 260 с.
4. Кошелев Д.А. О проблемных аспектах реализации полномочий прокурора в производстве по делу об административном правонарушении / Д.А. Кошелев // Административное право и процесс. 2024. N 1. С. 73 — 76.
5. Ломакин В.И. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами / В.И. Ломакин // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2006. N 5 (60). С. 285 — 287.
6. Панкова О.В. Функциональная компетенция судьи в производстве по делам об административных правонарушениях / О.В. Панкова // Административное право и процесс. 2021. N 3. С. 16 — 22.
7. Якимов А.Ю. Субъектно-ориентированный подход в правовом регулировании (на примере производства по делам об административных правонарушениях) / А.Ю. Якимов // Административное право и процесс. 2024. N 1. С. 12 — 16.

Автор: Н.И. Безрукавая