Строительство жилья в Российской Федерации всегда являлось катализатором экономической политики, проводимой в стране. При благоприятной экономической ситуации, которой в том числе и способствовала реализуемая на основе совершенствованного законодательства экономическая политика, рос объем возводимого жилья и, как следствие, росла экономическая активность всех субъектов строительной отрасли. Снижение административных барьеров в строительстве, доступность ипотечных кредитов напрямую влияли на доступность жилья и благосостояние населения. С 2010 г. рост ввода жилья всегда имел положительную динамику. К сожалению, обобщающие официальные данные Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации констатируют с 2016 г. снижение этого показателя: в 2016 г. - снижение на 6%, в 2017 г. - на 2,1%, на 1 ноября 2018 г. - на 3,6% кв. м от вводимого за предыдущий период <1>. В этом случае и государство, и инвесторы должны находить взаимовыгодные легитимные способы повышения инвестиционной привлекательности уже реализуемых и планируемых к реализации инвестпроектов в строительстве. Это можно сделать в том числе и через правоприменение норм смежных отраслей законодательства.
--------------------------------
<1> Информация о вводе жилья взята с сайта Минстроя России. URL: http://www.minstroyrf.ru/trades/zhilishnaya-politika/8/.
По смыслу ч. 1 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ муниципальный или государственный земельный участок может предоставляться в аренду только на торгах, проводимых в форме аукциона. Цели предоставления такого земельного участка могут быть совершенно различными в зависимости от его категории и целевого назначения - от использования под озеленение до возведения многоквартирного жилого дома. В настоящей статье практический интерес имеют рассмотрение ситуации, возникающей при получении права на земельный участок под строительство, а также существующие проблемы в правоприменении действующего законодательства, в особенности - предпринимательские риски застройщиков.
Как следует из положений ч. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ, отношения права собственности земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Это вытекает в том числе и из природы заключаемого по итогам аукциона договора аренды земельного участка. В этом случае представляется обоснованным вывод о том, что гражданско-правовые начала в правоотношениях предоставления и переоформления в частную собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, проявляются в проведении торгов для предоставления земельного участка для строительства, а также в осуществлении выкупа земельного участка, занятого приватизированными объектами недвижимости <2>. В соответствии с ч. 2 ст. 22 Земельного кодекса РФ земельные участки предоставляются в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ. При этом в литературе справедливо отмечается, что заключение и исполнение договора аренды земельного участка регламентируются целой группой отраслей законодательства: гражданским, земельным, градостроительным, административным, экологическим и даже корпоративным и антимонопольным <3>.
--------------------------------
<2> Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / Отв. ред. А.Я. Рыженков. М.: Новый индекс, 2009.
<3> См., например: Минина А.А., Мирошниченко Н.В. Актуальные вопросы теории и практики реализации земельного законодательства деления земель по целевому назначению на категории // Вестник АПК Ставрополья. 2011. N 4(4). С. 95 - 98; Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / Отв. ред. А.Я. Рыженков. М.: Новый индекс, 2009 // СПС "КонсультантПлюс"; Менис Е.В. К вопросу о форме, государственной регистрации и порядке заключения договора аренды земельного участка // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. N 2(121). С. 132 - 140; Ушакова А.П. Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015; Максимов С.Н., Бачуринская И.А. Управление корпоративной недвижимостью: Учеб. пособие. СПб.: Изд-во СПб гос. экон. ун-та, 2013 и др.
Для формулирования проблемы в нормативном регулировании правовых отношений и практики их реализации предлагаем в любом случае изложить установленную в законодательстве "базовую" модель поведения, которой следует правоприменитель. До проведения в соответствии со ст. 39.6 Земельного кодекса РФ аукциона орган, уполномоченный на распоряжение земельным участком, в соответствии с ч. 9 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ "не позднее чем за тридцать дней до дня проведения соответствующих торгов... предоставляет заинтересованным лицам технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающие максимальную нагрузку, срок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, информацию о плате за подключение, а также о плате за технологическое присоединение к электрическим сетям" <4>. То есть проведение торгов возможно только после проведения работ по формированию земельного участка, в том числе после определения технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение. При этом орган власти самостоятельно определяет нагрузку на сети инженерно-технического обеспечения, которая ресурсоснабжающими организациями используется для расчета собственно самой возможности подключения к существующим сетям и размера платы за такое подключение. Данная процедура также не может нами быть отнесена к детально легитимизированной и экономически обоснованной (получаемые таким образом земельные участки могут быть использованы как для предпринимательских, так и для потребительских целей), но в данной статье мы ее рассматривать не будем, а сосредоточимся на заявленной тематике.
--------------------------------
<4> Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 25.12.2018) // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Порядок приобретения права на земельный участок выглядит следующим образом. На основании извещения о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с конкретным кадастровым номером, размещенного в сети Интернет на сайте https://www.torgi.gov.ru/, потенциальным застройщиком принимается решение об участии в указанном аукционе. Извещением предусмотрены соответствующие разделы, которые среди прочего содержат следующие характеристики земельного участка: адрес, кадастровый номер, площадь, вид разрешенного использования, категорийность земельного участка, сведения о правах, сведения о границах земельного участка, об обременениях, об ограничениях использования, предельные параметры земельного участка, а также отсылки к устанавливающему место допустимого размещения объекта строительства чертежу Градостроительного плана земельного участка, утвержденного уполномоченным государственным или муниципальным органом. Следует отметить, что среди обязательных разделов в извещении не указываются важные сведения, такие как: о минимальных отступах от границы земельного участка, об условно разрешенных видах использования данного земельного участка. Все это, на наш взгляд, существенное для принятия решения о потенциальном использовании в инвестиционном проекте (например, под возведение многоквартирного жилого дома на предоставляемом земельном участке), отражается в градостроительном плане земельного участка, утвержденном уполномоченным государственным или муниципальным органом. При этом ни разработка собственно градостроительного плана земельного участка, ни отражение его основных параметров в аукционной документации или договоре аренды, имеющих существенное значение для потенциального арендатора, не являются согласно ст. 39.11 Земельного кодекса РФ обязательными условиями при подготовке и проведении самого аукциона.
Предусмотренные ч. 1 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ торги в форме аукциона проводятся в соответствии со ст. 39.11 Земельного кодекса РФ. По итогам данной процедуры в соответствии с п. 11 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ победителю аукциона предлагается к заключению договор, проект которого был размещен в составе документации об аукционе.
В соответствии с ч. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными признаются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Проектом предложенного организатором аукциона договора в качестве существенных условий определяются: конкретный земельный участок с индивидуальным кадастровым номером и индивидуализирующим адресом, вид разрешенного использования, площадь земельного участка, размер арендной платы и срок аренды. Как правило, минимальные отступы от границ земельного участка, равно как и действие приказа уполномоченного градостроительного органа об утверждении градостроительного плана предлагаемого к аренде земельного участка, в качестве существенных условий договора аренды земельного участка ни организатором аукциона, ни арендодателем, ни арендатором не определяются.
Таким образом, ни Земельным, ни Гражданским кодексом РФ не предусмотрены такие условия для аренды земельных участков, как, например, минимальные или иные отступы от границ арендуемого земельного участка. Следовательно, при принятии решения об участии в аукционе потенциальный покупатель права аренды не рассматривает возможность или невозможность применения такого условия использования земельного участка, как соблюдение минимальных отступов от границ земельного участка. То есть наличие или отсутствие отступов от границ земельного участка не воспринимается участником аукциона как условие, ограничивающее конкуренцию и препятствующее участию в аукционе. Принципиальным моментом для принятия такого решения застройщиком остается возможность извлечения экономической выгоды через использование данного земельного участка под возведение многоквартирного жилого дома или коммерческой недвижимости. При этом параметры допустимого к возведению дома могут стать известными только после проведения проектных работ и получения положительного заключения экспертизы проектной документации, т.е. процедур, успешное прохождение которых и наличие соответствующих документов после них необходимы для получения разрешения на строительство <5>. В этом случае потенциальный победитель аукциона в полной мере будет нести те предпринимательские риски (затраты на проектные и изыскательские, маркетинговые и подготовительные работы и т.п. в условиях, когда, возможно, затраты не окупятся) <6>, которые ни один публичный собственник в условиях "хронической" дефицитности бюджетов всех уровней нести не будет. Существующее положение в полной мере можно охарактеризовать как негласный компромисс органов власти и застройщиков: публичный собственник не ограничивает варианты использования земельного участка, тогда как арендатор минимизирует свои предпринимательские риски путем извлечения максимальной выгоды от использования земельного участка.
--------------------------------
<5> См.: ч. 7 ст. 51 ГрК РФ.
<6> Например, в ходе проектирования выявляется памятник архитектуры или культуры, наличие которого ограничивает застройщика в строительстве более высокого здания; или в ходе инженерно-геологических изысканий застройщик получает результаты, не позволяющие осуществить проект строительства в максимально разрешенной градостроительным зонированием этажности, и т.п.
Минимизация рисков и обеспечение собственных экономических интересов арендатором могут выглядеть следующим образом.
После получения права аренды земельного участка через заключение и государственную регистрацию договора аренды <7> победителем аукциона (застройщиком) заказывается проектная документация и ее экспертиза. В процессе подготовки проектной документации при условии соблюдения действующих градостроительных нормативов и с учетом целесообразности строительства n-этажного многоквартирного жилого дома проектной организацией предлагается вариант проекта строительства жилого дома, соответствующего предельным параметрам разрешенного строительства, установленным градостроительным регламентам и правилам землепользования и застройки, действующим на территории конкретного муниципального образования.
--------------------------------
<7> В литературе уже обсуждается позиция, согласно которой институт регистрации сделок в российском законодательстве является излишней процедурой. См., например: Герасимов О.А. Регистрация прав на недвижимость в системе публично-правовых средств обеспечения эффективности правового регулирования отношений в реальном секторе экономики // Юрист. 2019. N 1. С. 72 - 76.
Параметры площади застройки любого земельного участка (собственного или арендуемого) определяются в соответствии с градостроительным законодательством.
Минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, в соответствии с ч. 2.1 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ), относятся к предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Данные показатели отражаются в градостроительном плане земельного участка, который разрабатывает и утверждает уполномоченный орган до проведения торгов в целях получения права аренды публичного земельного участка. Положения ст. 38 ГрК РФ не относят установление минимальных отступов от границ земельных участков к обязательным показателям градостроительных регламентов. При этом заинтересованные специалисты понимают - без учета отступов, установленных техническими регламентами, невозможно проектировать и строить здания <8>. В соответствии с ч. 1 ст. 40 ГрК РФ если правообладатели земельных участков считают, что конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики земельных участков неблагоприятны для застройки, то они вправе в соответствии с действующим законодательством обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Очевидно, что по смыслу гражданского законодательства к правообладателям относятся не только собственники, но и иные лица, в том числе и арендаторы. Общий порядок рассмотрения такого решения установлен градостроительным законодательством (ст. 40 ГрК РФ) и предусматривает проведение обязательных регламентированных местными нормативными актами публичных слушаний. При этом рассмотрение или отказ от рассмотрения такого обращения не ставится законом в зависимость от права обладания участком - собственность или аренда, в том числе по итогам аукциона.
--------------------------------
<8> Алексеев М.С., Арутюнян Л.В., Бурденко Ю.С., Оболенская М.А. и др. Юридический справочник застройщика / Под ред. Д.С. Некрестьянова. 3-я ред. 2018.
Конкретный порядок рассмотрения обращений такого рода на территории любого муниципального образования должен регламентироваться региональным законодательством, нормативным правовым актом уполномоченного государственного или муниципального органа, устанавливающего порядок оказания государственной или муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, Правилами землепользования и застройки муниципального образования.
Таким образом, законодатель предоставил возможность правообладателям земельных участков, в том числе и арендаторам, сначала получать право пользования земельным участком, а затем использовать его в соответствии с градостроительными требованиями и собственными инвестиционными ожиданиями. Предоставленное действующим законодательством право на любом этапе пользования земельным участком получать разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, в том числе и изменять параметры площади застройки данного земельного участка, не нарушает нормы антимонопольного законодательства и не ограничивает конкуренцию при проведении торгов на получение права аренды земельных участков.
После получения права аренды земельного участка арендатору предоставлена возможность рассматривать различные варианты проектирования многоквартирного жилого дома или коммерческой недвижимости на данном участке с соблюдением действующих градостроительных регламентов. Любой из вариантов может предусматривать как сдвиг места расположения строящегося здания к границам земельного участка, так и увеличение пятна застройки путем повышения коэффициентов застройки или строительного использования земельного участка. В соответствии со ст. 38, 40 Градостроительного кодекса РФ это возможно и допустимо только по итогам проведения публичных слушаний по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. По результатам публичных слушаний уполномоченный орган издает нормативный акт о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства на используемом земельном участке.
При этом такой порядок неприменим для изменения вида разрешенного использования земельного участка. Сформированный в процессе обобщения судебной практики вывод, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе требовать изменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов <9>, существенно ограничивает потенциальных застройщиков в вовлечении новых земельных участков в оборот, а местные власти - в получении дополнительных источников доходов в бюджет и, что также важно для градостроительства, ликвидации "очагов" ветхой застройки и пустырей в зонах, не соответствующих жилой застройке многоквартирными домами. Это не единственная причина глубочайшего кризиса в градостроительстве, мешающая достижению баланса между публичным и коммерческим интересами <10>, а также ограничивающая развитие застройки в жилых кварталах практически любого из городов нашей страны. Но остальные намеренно не будут рассмотрены здесь ввиду необходимости их более детального освещения.
--------------------------------
<9> Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.
<10> Мы сознательно не используем термин "конфликт", о котором между участниками градостроительной деятельности упоминалось в экономических исследованиях инвестиционной деятельности застройщиков. См., например: Алпацкая Е.Г. Институциональный механизм взаимодействия участников градостроительной деятельности // Вестник Челябинского гос. ун-та. 2016. N 2(384). Вып. 52. С. 36 - 44; Садакова Е.Г. Трансакционные издержки субъектов инвестиционной деятельности в транзитивной экономике: Дис. ... канд. экон. наук. Челябинск, 2004.
Возможно, вышеизложенное сможет послужить для анализа практики применения градостроительного законодательства, для обобщения выводов о пробелах в законодательстве и выработки предложений его совершенствования. В этом случае законодатель должен решить, чьи интересы важнее и как не нарушить баланс между публичными интересами собственников земельных участков <11> и коммерческими интересами потенциальных арендаторов. Существующая в текущее время нормативно-правовая база позволяет застройщикам получать право аренды под застройку на одних условиях, а затем улучшать их через законные процедуры.
--------------------------------
<11> При использовании термина "публичный интерес" мы исходим из того, что собственниками земельных участков являются публичные субъекты.
Литература
1. Алпацкая Е.Г. Институциональный механизм взаимодействия участников градостроительной деятельности / Е.Г. Алпацкая // Вестник Челябинского государственного университета. 2016. N 2(384). С. 36 - 44.
2. Анисимов А.П. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / А.П. Анисимов, С.В. Дзагоев, Л.Т. Кокоева; Отв. ред. А.Я. Рыженков М.: Новый индекс, 2009. 232 с.
3. Герасимов О.А. Регистрация прав на недвижимость в системе публично-правовых средств обеспечения эффективности правового регулирования отношений в реальном секторе экономики / О.А. Герасимов // Юрист. 2019. N 1. С. 72 - 76.
4. Дихтяр А.И. Последствия недействительности земельных торгов: вопросы теории и практики / А.И. Дихтяр // Юридический мир. 2009. N 9. С. 42 - 46.
5. Менис Е.В. К вопросу о форме, государственной регистрации и порядке заключения договора аренды земельного участка / Е.В. Менис // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. N 2(121). С. 132 - 140.
6. Минина А.А. Актуальные вопросы теории и практики реализации земельного законодательства деления земель по целевому назначению на категории / А.А. Минина, Н.В. Мирошниченко // Вестник АПК Ставрополья. 2011. N 4(4). С. 95 - 98.
7. Ушакова А.П. Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов: Дис. ... канд. юрид. наук / А.П. Ушакова. М., 2015. 216 с.
8. Юридический справочник застройщика / М.С. Алексеев, Л.В. Арутюнян, Ю.С. Бурденко, М.А. Оболенская и др.; Под ред. Д.С. Некрестьянова. 3-я ред. СПб., 2018. 242 с.
Автор: А.С. Боев