По смыслу п. 2 ст. 21, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре основным методом надзорной деятельности прокурора является проверка исполнения законов. Анализ материалов прокурорской надзорной практики за 2005 - 2008 гг. показал, что по причине разрозненности и противоречивости действующих законов о долевом строительстве многоквартирных домов, наличия в них пробелов, разнообразия источников и носителей информации о фактах их нарушений, несбалансированности частно-правовых и публично-правовых начал в деятельности многочисленных объектов надзора, излишней бюрократизации процедуры получения правоустанавливающих документов на строительство, отсутствия надежного механизма защиты прав дольщиков, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков, это направление прокурорского надзора до настоящего времени отстает от предъявляемых к нему требований со стороны граждан и государства. Об этом свидетельствуют стабильно негативная динамика выявленных прокурорами нарушений законов, распространение коррупции в строительной отрасли, публичные выступления обманутых дольщиков против власти и бизнеса, зафиксированные практически во всех субъектах Федерации.
Низкая результативность работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов во многом обусловлена недостатками в организации надзорных проверок. Опрос прокуроров городов и районов, проведенный в 2008 г. в Академии Генеральной прокуратуры РФ, показал, что из числа обязательных организационных условий, обеспечивающих надлежащий уровень надзорной проверки исполнения законов, помимо определения предмета надзора, круга поднадзорных прокурору объектов и источников информации о нарушениях законов <1>, серьезные трудности в надзорной практике вызывают планирование проверки и этап собственно проверки, в ходе которой прокуроры в пределах компетенции выявляют нарушения законов, причины и способствующие им условия, а также дают оценку законности действий и актов субъектов правоприменения.
--------------------------------
<1> Об этом см.: Сушина Т. Предмет надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве // Законность. 2009. N 2. С. 9 - 14.
К числу существенных недочетов в планировании надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов следует отнести: постановку целей и приоритетных задач проверки без учета региональных и местных особенностей; отсутствие строгой, продуманной избирательности в выборе объектов прокурорской проверки; ненадлежащую подготовку надзорной проверки.
Например, многие прокуроры крупных городов не проверяли законность "точечной" уплотнительной застройки внутри жилых кварталов; привлечения для производства строительных работ трудовых мигрантов; обеспечения земельных участков, предназначенных под строительство, коммунальной инфраструктурой; соблюдения установленной процедуры сдачи многоквартирных домов в эксплуатацию. Зачастую в населенных пунктах, где площадки под новое строительство освобождались за счет сноса домов первого периода индустриального домостроения, ветхого и аварийного жилья, прокуроры игнорировали вопросы соблюдения прав граждан, переселяемых из подлежащих сносу домов, на равноценное жилье. Известны случаи оставления прокурорами малых и средних исторических городов без внимания вопросов сохранения в ходе жилищной застройки памятников архитектуры и иного культурно-исторического наследия. Некоторые проверки не дали ожидаемых результатов потому, что выбор объектов носил случайный характер либо одни объекты проверялись многократно, а другие вовсе оставались вне поля зрения прокуроров.
Целевая ориентация планов работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов определяется, главным образом, содержанием и характером имеющейся информации. В зависимости от этого различают целевые, сквозные, комплексные и контрольные проверки. Правильный выбор прокурором вида надзорной проверки позволяет определить круг вопросов, подлежащих выяснению, и соотнести результаты конкретной проверки с заявленной целью. При необходимости проверить исполнение одной группы законов конкретным объектом надзора проводится целевая проверка. Например, проверка исполнения региональными органами государственной власти законов о распоряжении земельными участками под строительство многоквартирных домов, проверка исполнения органами местного самоуправления градостроительного законодательства, проверка исполнения межрайонной налоговой инспекцией законов о налоговом контроле.
Сквозная проверка проводится по заданию Генеральной прокуратуры РФ и предусматривает проверку исполнения определенной группы законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, образующими в соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции единую систему исполнительной власти в РФ.
Одним из объектов прокурорского надзора в рамках сквозной проверки в силу п. 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., выступает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы (управления Роспотребнадзора по субъектам Федерации и территориальные отделы управлений Роспотребнадзора по субъектам Федерации в муниципальных образованиях).
Контрольные и надзорные функции каждого из отделов, входящих в состав управления Роспотребнадзора по субъекту Федерации, распространяются на несколько административных территорий (например, территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области в Арзамасском, Ардатовском, Вадском, Дивеевском, Первомайском районах). Поэтому, на наш взгляд, прокурорам субъектов РФ к проведению проверок исполнения территориальными органами Роспотребнадзора законов о защите прав дольщиков необходимо привлекать прокуроров тех городов (районов), на которые распространяется компетенция соответствующего территориального отдела. В этом случае проверку следует считать комплексной по составу участников. Аналогичным образом проводятся проверки исполнения органами Роснедвижимости законов о государственном земельном контроле и органами Росприроднадзора законов о соблюдении экологических норм и правил в процессе проектирования и строительства многоквартирных домов. У некоторых органов, осуществляющих функции по контролю и надзору за сферой участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, есть территориальные отделы в каждом муниципальном образовании (ФНС России, ФМС России, ФССП России). Поэтому проверки исполнения законов на местном уровне проводят, как правило, городские (районные) прокуроры.
Посредством комплексной проверки осуществляется надзор за исполнением широкого круга законов, регулирующих смежные группы общественных отношений. Как показали материалы прокурорской надзорной практики, проверка исполнения земельного, градостроительного, налогового, бюджетного, антимонопольного и иного законодательства, направленного на защиту жилищных прав дольщиков, всегда бывает результативной и получает на поднадзорной территории высокий общественный резонанс. Получение сведений о реальном устранении ранее выявленных нарушений законов возможно в рамках проведения контрольной проверки.
Изучение прокурорской надзорной практики позволило сделать вывод о том, что существенную помощь в планировании надзорной проверки оказывает знание прокурорами типичных нарушений законов. В частности, исходя из основных направлений надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, типичные нарушения законов в этой сфере общественных отношений можно квалифицировать следующим образом:
I. НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОВ, ДОПУСКАЕМЫЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ:
1) превышение полномочий: присвоение органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти по распоряжению земельными участками; сужение компетенции органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками; принятие решений о выделении земельных участков при отсутствии правил землепользования и застройки; незаконное расширение перечня документов, необходимых для участия в конкурсе по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков либо для заключения инвестиционных контрактов на строительство (например, истребование у претендентов копий землеустроительных дел, актов о согласовании границ земельных участков, технических паспортов и др.).
Арбитражные суды Карачаево-Черкесской и Удмуртской Республик, Алтайского и Приморского краев, Брянской, Воронежской, Волгоградской, Саратовской, Тверской, Ульяновской и Челябинской областей удовлетворяли заявления прокуроров о признании недействительными сделок по продаже прав аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, так как они переданы в аренду органами местного самоуправления без согласия собственников (земли Минобороны России, земли объектов культурного наследия федерального значения, земли в полосе отвода железной дороги, земли водоохранных зон).
Прокурор Республики Татарстан установил, что в 2006 - 2007 гг. в Казани из-за дефицита денежных средств в местном бюджете, необходимых для межевания земельных участков и регистрации на них прав, не были определены виды и параметры разрешенного использования земельных участков и внесены соответствующие изменения в карту зон градостроительных регламентов. Поскольку подобное бездействие повлекло бы затягивание сроков ввода в эксплуатацию многоквартирных домов и нарушило права многочисленных дольщиков, в адрес мэра Казани внесено представление;
2) нарушения порядка организации и проведения торгов по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков: принятие заявок после установленного условиями торгов срока; проведение торгов в отношении земельных участков, не прошедших государственный кадастровый учет, обязательную независимую оценку, процедуры межевания и утверждения проектов границ; признание претендентов участниками торгов без нотариально заверенных копий учредительных документов; ненадлежащее оформление протоколов о результатах торгов; объявление претендентам решений об отказе в проведении торгов с превышением установленного срока (не позднее 5 суток); возвращение внесенных для участия в торгах задатков по истечении установленного срока (не более 3 банковских дней);
3) нарушения порядка заключения договоров аренды земельных участков: представление на государственную регистрацию договоров аренды земельных участков без кадастрового плана либо без указания на кадастровом плане обозначения части земельного участка, сдаваемого в аренду; превышение установленных сроков заключения договоров аренды (не более 5 суток со дня подписания протоколов о результатах торгов); заключение договоров аренды без их согласований в профильных подразделениях местной администрации;
4) нарушения сроков и порядка принятия решений о выдаче разрешений на строительство, необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и продлении ранее выданных разрешений на строительство, незаконная выдача разрешений на строительство: рассмотрение документов о выдаче разрешений на строительство в срок свыше 10 суток, выдача разрешений на строительство без полного пакета проектной документации либо при ее несоответствии требованиям градостроительного плана земельного участка; неисполнение предусмотренной ст. 51 Градостроительного кодекса РФ обязанности по направлению копий выданных разрешений на строительство в органы государственного строительного надзора; несоблюдение форм разрешения на строительство и ввод домов в эксплуатацию <2>; принятие решений о продлении срока разрешения на строительство по истечении срока, установленного для строительства, либо в отношении объектов, строительство которых так и не началось.
--------------------------------
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию".
Прокурор г. Уфы установил, что городским отделом градостроительного контроля и выдачи разрешений на строительство заявления застройщиков о выдаче разрешений на строительство многоквартирных домов рассмотрены спустя 11 месяцев. По представлению прокурора виновные должностные лица местной администрации привлечены к дисциплинарной ответственности. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Республики Бурятия и Ульяновской области.
Прокурор г. Новокузнецка Кемеровской области внес представления главе города, руководителям организации-застройщика и территориального управления Ростехнадзора, которые в нарушение ст. 55 Градостроительного кодекса подписали акт о приемке в эксплуатацию многоквартирного дома без подключения его к электрическим сетям;
5) незаконные обременения хозяйствующих субъектов.
Прокурор Московской области выявил порочную практику утверждения правовыми актами органов государственной власти форм инвестиционных контрактов на строительство многоквартирных домов, содержащих незаконные требования о безвозмездной передаче застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей, строительстве муниципального жилья, реконструкции и ремонте общегородских инженерных сетей и иных объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Прокуроры Республики Адыгея и Республики Калмыкия, Алтайского и Краснодарского краев, Волгоградской и Тверской областей пресекли случаи выделения застройщикам земельных участков под многоквартирную застройку на условиях "добровольного и безвозмездного" перечисления на счет городской администрации денежных средств в виде взносов и пожертвований, возложения на юридических лиц обязанностей по финансированию сбора и вывоза бытовых отходов, ремонта дорог, уборки территорий и пр.;
6) передача полномочий в сфере землепользования и градостроительства неправомочным на то юридическим лицам.
По протесту прокурора Рязани отменено распоряжение заместителя главы городской администрации, в соответствии с которым на МУП "Информационно-кадастровый центр по землеустройству и градостроительству", не являющееся структурным подразделением местной администрации, возлагались полномочия по приему и рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков под строительство многоквартирных домов.
Кроме того, во многих регионах органы местного самоуправления не обеспечили разработку и принятие муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок определения размера и условий внесения арендной платы за земельные участки, а также распределения денежных средств, вырученных от продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков. Зафиксированы факты бездействия должностных лиц органов местного самоуправления по взысканию арендных платежей. Нередко изменения и дополнения к инвестиционным контрактам вносились без принятия распорядительных документов и заключения дополнительных соглашений между всеми участниками инвестиционного процесса; вместо постановлений нормативного характера издавались распоряжения правоприменительного характера и наоборот.
II. НАРУШЕНИЯ, ДОПУСКАЕМЫЕ ОРГАНАМИ КОНТРОЛЯ, ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ:
1) превышение полномочий при издании правовых актов, влекущее их недействительность (дефектность, частичную ничтожность).
К примеру, несмотря на то что размеры штрафных санкций за совершение налоговых правонарушений установлены законодателем в твердой денежной сумме, распространенным стало снижение органами ФНС России размеров штрафов, применяемых к нарушителям налогового законодательства;
2) ненадлежащее исполнение требований законов о полном и своевременном выявлении и пресечении правонарушений, установлении и устранении причин и способствующих им условий, выделении специалистов, принятии правовых мер по восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц, привлечению нарушителей к ответственности.
Прокуроры Республики Саха (Якутия), Магаданской, Московской и Ульяновской областей установили, что региональные органы по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов не в полной мере реализуют свои права, предусмотренные п. п. 5, 7, 8 ст. 23 ФЗ от 30 декабря 2004 г. "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об участии в долевом строительстве), а именно, при наличии соответствующих оснований не обращаются в суды общей юрисдикции с заявлениями в защиту прав и законных интересов дольщиков, в арбитражные суды - с заявлениями о приостановлении на определенный срок деятельности застройщиков, связанной с привлечением денежных средств дольщиков, либо о ликвидации застройщиков.
Одно должностное лицо Управления по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов Ульяновской области за неисполнение своих обязанностей, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан, привлечено к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 293 УК. Остальные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности;
3) нарушение установленных требований к проведению мероприятий по контролю.
В некоторых субъектах РФ, вопреки требованиям ст. ст. 7 - 12 ФЗ от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", мероприятия по государственному контролю проводились без издания распоряжений (приказов) и не уполномоченными на то лицами. В распоряжениях не всегда обозначались цели, задачи и предмет мероприятий, период и правовые основания их проведения. Не соблюдалась периодичность проведения плановых мероприятий по контролю <3>;
--------------------------------
<3> О периодичности проведения плановых мероприятий по контролю для субъектов малого и среднего предпринимательства см. Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности".
4) нарушения гарантированных законом прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля: ограничение конкуренции; незаконное применение мер принуждения и ответственности, взимание платы за осуществление контрольных функций; поборы, вымогательство со стороны должностных лиц органов контроля; вмешательство правоохранительных органов в хозяйственные споры коммерческих структур, способствующее рейдерству и переделу собственности.
По результатам надзорной проверки, проведенной прокуратурой Московской области в Управлении Роснедвижимости по Московской области, возбуждено уголовное дело по п. п. "а" и "г" ч. 4 ст. 290 УК в отношении государственного инспектора по использованию и охране земель Красногорского отдела Управления Роснедвижимости по Московской области, который получил взятку в размере 14000 долларов США за оформление земельного участка и присвоение ему кадастрового номера. Характерны также нарушения законов, допускаемые должностными лицами органов контроля в сфере административной юрисдикции. Эти нарушения типичны для любой отрасли прокурорского надзора. Поскольку вопросы организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства об административной ответственности органами административной юрисдикции достаточно хорошо изучены в отечественной науке <4> и не связаны со спецификой деятельности по долевому строительству многоквартирных домов, они в настоящей статье не рассматриваются.
III. НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОВ, ДОПУСКАЕМЫЕ ОРГАНАМИ УПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДИТЕЛЯМИ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ:
--------------------------------
<4> См., напр.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: Учебное пособие / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2006.
1) самовольное занятие земельного участка.
До вступления в силу Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. самовольный захват земли был уголовно наказуемым деянием. По смыслу ст. 199 УК РСФСР самовольным занятием земельного участка считалось использование земельного участка до установления его границ на местности, возведение построек без получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности или право аренды, увеличение размеров отведенного земельного участка или использование такового после принятия решения компетентным органом о лишении лица этого участка. В настоящее время за самовольный захват земли предусмотрена только административная ответственность по ст. 7.1 КоАП.
Положительная практика привлечения застройщиков к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП зафиксирована в прокуратурах Нижегородской, Оренбургской и Пензенской областей. При этом по инициативе прокуроров самовольно занятые земельные участки возвращены их собственникам без возмещения затрат, произведенных застройщиками за время незаконного использования этих земельных участков. Однако, представляется, отказ законодателя от мер уголовно-правового преследования за самовольный захват земли привел к тому, что это нарушение стало одним из самых распространенных нарушений законов в сфере землепользования;
2) ущемление прав дольщиков при заключении различного рода договоров.
Нередко застройщики, ссылаясь на принципы автономии воли участников имущественных отношений и свободы договора, предлагали гражданам использовать вексельные схемы покупки квартир, заключать предварительные договоры, договоры агентирования, займа и иные соглашения, не содержащие существенных условий об ответственности застройщиков за несоблюдение сроков окончания строительства и передачи домов дольщикам, гарантиях качества и другие нарушения договорных обязательств. Заключение подобных договоров исключало возможность привлечения застройщиков к ответственности, предусмотренной п. 3 ст. 3, п. п. 2 и 3 ст. 7, п. 2 ст. 9, ст. ст. 10, 14, 15, п. 7 ст. 19, ст. 25 Закона об участии в долевом строительстве;
3) нарушения правил представления ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств дольщиков.
До недавнего времени спорным в прокурорской надзорной практике оставался вопрос о сроках представления застройщиками ежеквартальной бухгалтерской отчетности, входящей в состав ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств дольщиков. Так, п. 4 Правил представления застройщиком ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2005 г., обязывает застройщиков в течение 30 дней по окончании квартала представлять эту отчетность в орган по контролю и надзору за долевым строительством. Датой представления отчетности считается дата ее поступления в указанный орган. Однако из п. 5 ст. 15 ФЗ от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете" следует, что бухгалтерская отчетность может быть представлена пользователю организацией непосредственно или передана через ее представителя, направлена в виде почтового отправления или по телекоммуникационным каналам связи. Днем представления бухгалтерской отчетности считается дата ее отправки или фактической передачи по принадлежности. Следовательно, положения п. 4 Правил в части, определяющей датой представления отчетности дату ее поступления в уполномоченный орган, противоречат действующему законодательству и нарушают права застройщиков в сфере предпринимательской деятельности. С учетом изложенного решением Верховного Суда РФ от 3 апреля 2008 г. п. 4 Правил признан недействующим в части, определяющей датой представления отчетности дату ее поступления в уполномоченный орган. Это судебное решение, оставленное без изменения кассационной коллегией Верховного Суда РФ, способствовало формированию единообразного подхода прокуроров к осуществлению надзорных мероприятий в отношении застройщиков, в том числе об основаниях наступления административной ответственности по ч. 3 ст. 14.28 КоАП.
В связи с предстоящей отменой лицензирования и образованием саморегулируемых организаций (СРО) в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства прокурорам необходимо иметь в виду, что основные нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями этих некоммерческих организаций, могут быть связаны с приобретением и прекращением статуса СРО, определением их правового положения, ведением государственного реестра, несоблюдением порядка осуществления контроля за деятельностью своих членов и применения к ним мер дисциплинарного воздействия, а также порядка осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО со стороны уполномоченного на то органа <5>.
--------------------------------
<5> В настоящее время уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства, законодателем не определен.
В условиях формирования в нашей стране жилищного рынка, повлекшего резкое сокращение государственных капитальных вложений в жилищное строительство и рост частного капитала, особую значимость приобретает вопрос о полномочиях прокурора при проведении надзорных проверок. В общем виде полномочия прокурора при осуществлении возложенных на него функций сформулированы в ст. 22 Закона о прокуратуре. Однако на практике прокуроры сталкиваются с тем, что надзорные проверки коммерческих структур зачастую расцениваются как вмешательство в их оперативно-хозяйственную деятельность. С учетом этого наиболее оптимально привлекать к проведению таких проверок соответствующих специалистов либо поручать их проведение профильным контролирующим органам.
К примеру, специалистам органов Роспотребнадзора в ходе проверки исполнения законов о соблюдении установленной процедуры ввода многоквартирных домов в эксплуатацию могут быть заданы следующие вопросы: вся ли необходимая документация представлена Государственной приемочной комиссии; когда обнаружены строительные недостатки: при приемке дома или в процессе его эксплуатации; есть ли основания для взыскания с застройщика неустойки за просрочку исполнения обязательств; нарушались ли права потребителей на получение необходимой и достоверной информации об исполнителе услуги; соблюдены ли застройщиком общие требования о рекламе, если нет, то есть ли основания для его привлечения к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП?
Безусловными поводами для вмешательства прокуроров в деятельность хозяйствующих субъектов могут стать, к примеру, нарушения прав значительного числа граждан (невыплата заработной платы), наличие очевидных данных о преступлении (подготовка проектной документации без соответствующей лицензии, грубое нарушение строительных регламентов), сомнения в объективности выводов органов контроля или специалистов.
Таким образом, главная задача прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов - защита государственных и общественных интересов, соблюдение прав дольщиков и хозяйствующих субъектов, принятие мер к устранению искусственных препятствий, бюрократических, коррупционных и иных проблем, препятствующих решению самого главного для большинства россиян вопроса - жилищного.
Автор: Сушина Т.