Характерными чертами конца 90-х гг. прошлого столетия и первых нескольких лет текущего стали массовое строительство и реконструкция объектов различного назначения. При этом нарушения в части занятия и использования земельных участков, ведения работ по реконструкции и строительству были настолько распространены, что являлись почти нормой инвестиционного бизнеса в сфере недвижимости. Нарушения были свойственны и гражданам. Несмотря на возможность фактического использования по своему функциональному назначению, здания и строения, создание которых было осуществлено с нарушениями земельного, экологического, градостроительного законодательства, приобретали статус самовольных построек.
Понятие, признаки и основы правового режима самовольной постройки закреплены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ).
САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО КАК ЯВЛЕНИЕ
Норма ГК РФ о самовольной постройке не стала принципиально новой для отечественного законодательства, поскольку самовольное строительство - явление отнюдь не новое. Впервые самовольное строительство и его некоторые правовые аспекты нашли свое отражение в Постановлении СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390 "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках". Впоследствии положения о самовольной постройке были закреплены в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. Позднее Пленум Верховного Суда РСФСР подчеркнул негативный характер самовольного строительства, отметив, что это правонарушение, которое существенно затрагивает интересы государства и граждан, препятствует рациональному использованию земли, сохранению окружающей природы, планировке, застройке и благоустройству населенных пунктов, представляет опасность в пожарном и санитарном отношении (см.: Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома").
В настоящее время самовольное строительство имеет несколько иные социально-экономические основу и содержание, чем во времена СССР. Если ранее закон рассматривал в качестве самовольного застройщика исключительно граждан, то сегодня самовольным строительством "грешат" как физические, так и юридические лица. При этом следует заметить, что самовольными застройщиками нередко выступают государственные и муниципальные структуры <1>.
--------------------------------
<1> Например, на официальном сайте прокуратуры Алтайского края 24 июня 2005 г. были размещены результаты проверки соблюдения земельного и градостроительного законодательства. Среди выявленных нарушителей - Управление ФНС России по Алтайскому краю и МУП "Барнаулкапстрой". Без получения разрешения на строительство Управлением ФНС производились работы по строительству административного здания, а МУП "Барнаулкапстрой" осуществляло строительство двух десятиэтажных домов.
Довольно часто постройка приобретает статус самовольной вследствие действий должностных лиц (глав) местных администраций по незаконному оформлению землеотводов под застройку в водоохранных зонах, землях лесного фонда.
На сайте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования 7 декабря 2005 г. была опубликована информация об обращении этого ведомства в Генеральную прокуратуру РФ с просьбой принять меры прокурорского реагирования в отношении должностных лиц администрации Чеховского района Московской области. Постановлениями главы района часть территории лесного фонда, закрепленная за нервно-психиатрической больницей N 2 им. Яковенко, была у нее изъята. Из общей площади лесов, закрепленных за больницей, постановлениями главы Чеховского района было выведено порядка 100 га и более половины из них передано физическим и юридическим лицам под коттеджное строительство.
Летом и осенью 2005 г. заместитель главы Росприроднадзора О.Л. Митволь неоднократно публично заявлял, что в ближнем Подмосковье незаконно занято под строительство порядка 1400 га государственных земель. Тогда же в газете "Коммерсантъ" (N 216(3300) за 2005 г.) со ссылкой на данные Росприроднадзора были опубликованы статистические данные о незаконной застройке водоохранных зон в Подмосковье. Так, в водоохранных зонах коттеджная застройка, выходящая на урез воды, занимала от 20 до 70% протяженности берегов водохранилищ.
Такое широкое распространение самовольного строительства объясняется не только правовым нигилизмом застройщиков и местных властей. Высокий спрос на недвижимость нового, постсоветского, типа создал колоссальное "давление денег" на рынок недвижимости, государственные и местные органы власти. При этом существующее законодательство характеризуется определенным "размыливанием" ответственности должностных лиц и недостаточно суровыми санкциями. Именно поэтому органы местного самоуправления и застройщики (как юридические, так и физические лица) часто сознательно шли и идут на нарушения закона.
ПОНЯТИЕ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ЕЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
Согласно п. 1 ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка. Другие владельцы земельного участка обладают правом осуществлять его застройку на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Реализация указанных прав ограничена конституционной обязанностью владельца земли не наносить ущерба окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ).
По общему правилу в соответствии с п. 2 ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке. Положение п. 2 ст. 263 ГК РФ является конкретизацией п. 1 ст. 218 ГК РФ, согласно которому право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом.
Действующим законодательством из названного правила предусмотрены исключения. Одним из таких исключений и является самовольная постройка. Лицо, которое осуществило самовольное строительство, не приобретает право собственности на результат такого строительства (п. 2 ст. 222 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
В соответствии с приведенным легальным определением постройка признается самовольной при наличии хотя бы одного из следующих условий (признаков) <2>:
--------------------------------
<2> Данное обстоятельство подчеркивается использованием в диспозиции ст. 222 ГК РФ разделительных союзов "либо" и "или" и воспринято судебно-арбитражной практикой (см., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 30 августа 2002 г. N Ф03-А73/02-1/1702).
- возведение постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей;
- отсутствие необходимого разрешения на строительство/ реконструкцию;
- существенное нарушение при возведении объекта специально установленных норм и правил.
Необходимо отметить, что ст. 109 ГК РСФСР 1964 г. не давала непосредственного определения самовольной постройки. Исходя из содержания указанной статьи, под самовольной постройкой подразумевался жилой дом, часть жилого дома, дача (часть дачи), которые были возведены гражданином при отсутствии: разрешения или надлежаще утвержденного проекта, а при их наличии - с существенными отступлениями от проекта либо с грубым нарушением основных строительных норм и правил. Таким образом, во времена СССР понятие самовольной постройки было существенно уже, чем в настоящее время: самовольными постройками выступали только жилые или дачные дома (их части), построенные гражданами. Иные здания и строения, в том числе созданные организациями, в качестве самовольных построек гражданским законодательством не рассматривались.
Сегодня, под понятие самовольной постройки попадают не только жилые дома и дачи. Помимо строений с иным функциональным назначением, при наличии установленных законом критериев, к самовольным постройкам относятся и сооружения. В соответствии с п. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) можно отметить то, что при отсутствии необходимого разрешения статус самовольных построек также приобретают и реконструированные объекты <3>.
--------------------------------
<3> Строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (п. 13 ст. 1 ГрК РФ).
Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения" (подп. 14 ст. 1 ГрК РФ).
Термин "разрешение на строительство" раскрывается в двух нормативно-правовых актах федерального уровня. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" рассматривает разрешение на строительство как основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей природной среде (абз. 7 ст. 2 Закона).
ГК РФ устанавливает, что "разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт..." (п. 1 ст. 51 ГрК РФ).
Таким образом, разрешение на строительство представляет собой определенный документ компетентных органов власти, который подтверждает соответствие проектной документации общим и специальным требованиям, а также соответствие планируемого к созданию объекта правовому режиму земельного участка, предоставляя застройщику право приступить к строительству (реконструкции). Наличие у застройщика разрешения на строительство должно являться подтверждением соблюдения застройщиком соответствующих норм земельного и экологического права, а также градостроительных, строительных норм и правил, поскольку выдаче разрешения предшествует разработка и согласование проектной документации с надзорными органами государственной и муниципальной власти.
Принцип соблюдения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков установлен п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). Это означает, что размещение и строительство объектов должно вестись строго на отведенных для этого в соответствии с материалами зонирования земельных участков соответствующей категории и вида разрешенного использования (подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). Категория и вид разрешенного использования, в силу п. 2 ст. 8 ЗК РФ, должны быть указаны в правоустанавливающих документах застройщика на земельный участок.
Отсутствие у застройщика разрешения на строительство, а также нарушение им категории и вида разрешенного использования земельного участка - очевидные и однозначные признаки самовольной постройки. Наравне с ними такой признак самовольной постройки, как "существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил", представляется оценочным и менее очевидным, для установления которого требуется проведение специализированной экспертизы.
Исходя из смысла ст. 222 ГК РФ постройка может являться самовольной либо с самого начала строительства (на самовольном занятом земельном участке или отсутствии необходимого разрешения), либо может стать таковой непосредственно в процессе строительства, если застройщик выйдет за рамки согласованного проекта, допустив существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил.
С учетом изложенного общими условиями "законного" строительства, исключающими признание объекта самовольной постройкой, являются:
- участок в установленном порядке с учетом целевого назначения и разрешенного использования отведен для строительства определенного объекта (объектов);
- застройщик является правообладателем земельного участка (т.е. владеет им на праве собственности, аренды или ином предусмотренном законом праве);
- на строительство (реконструкцию) в установленном порядке получено разрешение;
- в процессе строительства (реконструкции) застройщик строго следует утвержденному проекту.
Основные последствия самовольного строительства, определяющие правовой режим самовольной постройки, отражены в п. 2 ст. 222 ГК РФ. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и, соответственно, не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки <4>. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. По сути, такого рода объекты изъяты из гражданского оборота и сделки с ними - ничтожны в силу положения ст. 168 ГК РФ (см. пункт 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 ноября 1997 г. N 21). По смыслу норм, содержащихся в ст. ст. 222 и 234 ГК РФ, институт приобретательной давности на самовольную постройку не распространяется. Еще в 1975 г. Пленум Верховного Суда РСФСР указал, что гражданин, осуществивший самовольное строительство, не приобретает права собственности на дом (дачу) или часть дома (дачи) независимо от времени, в течение которого они находились в его пользовании (см. Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома"). Преемственность в данном вопросе выразил и Верховный Суд РФ (см. пункт 4 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2003 г. по гражданским делам).
--------------------------------
<4> Аналогичный по своему содержанию запрет для гражданина содержала и ст. 109 ГК РСФСР 1964 г.
Из положения об отсутствии у застройщика <5> права собственности на самовольную постройку на практике вытекает ряд последствий, прямо не предусмотренных законом. К объекту, возведенному с "нуля" на "чистом" месте, нельзя легальным образом подвести центральные коммуникации. Подобного рода объект не получает почтового адреса. Зарегистрироваться по месту жительства в установленном порядке в самовольно возведенном жилом доме также нельзя. Застройщик не сможет застраховать риск утраты самовольной постройки и получить кредит в банке под залог этого объекта недвижимости.
--------------------------------
<5> Употребление термина "застройщик" является в рамках данной статьи достаточно условным, так как лицо, которое фактически владеет и пользуется постройкой, далеко не всегда является ее непосредственным создателем. Распространены случаи, когда постройка переходит к организации в процессе реорганизации, покупки имущественного комплекса, а гражданину "достается в наследство" от родителей. Поэтому под термином "застройщик" при отсутствии специальных оговорок также понимается ее фактический владелец и пользователь.
Возведение самовольной постройки является административным правонарушением. Согласно п. 1 ст. 9.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях строительство без разрешения зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий и объектов индивидуального строительства для граждан, должностных лиц и организаций, влечет наложение административного штрафа. Для индивидуальных предпринимателей и организаций, помимо штрафа, также предусмотрено приостановление деятельности.
В советский период в отношении объекта самовольного строительства у гражданина также не возникало права собственности. По решению исполнительного комитета местного Совета народных депутатов самовольно возведенное строение должно было быть снесено либо самим гражданином, либо за его счет органами жилищно-коммунального хозяйства. В качестве альтернативны сносу жилой дом (дача) по решению суда мог быть безвозмездно изъят и зачислен в фонд местного Совета народных депутатов (ст. 109 ГК РСФСР).
Сегодня единого мнения о правовой природе самовольной постройки не сложилось. В научных публикациях присутствуют некоторые дискуссии по вопросу оценки самовольной постройки в качестве объекта недвижимости. В работах, посвященных данному вопросу, прослеживаются две принципиальные позиции. Первая позиция сводится к тому, что объект самовольного строительства не является недвижимым имуществом и должен рассматриваться в качестве совокупности строительных материалов [1]. Вторая позиция исходит из обратного: самовольная постройка относится к объектам гражданских прав (ст. 128 ГК РФ) и является недвижимостью (п. 1 ст. 222, п. 1 ст. 130 ГК РФ) [2. С. 24]. Постройка удовлетворяет всем правовым критериям недвижимого имущества: прочно связана с землей и ее перемещение невозможно без нанесения несоразмерного с назначением ущерба. Самовольной постройке, как вещи, присуща индивидуальная определенность. Отношения по поводу самовольной постройки урегулированы законом. Названные признаки являются общими признаками самовольной постройки как объекта недвижимости и гражданских прав.
К особенным признакам можно отнести следующие:
- постройка часто создана на земельном участке, не отведенном для этих целей;
- у застройщика (владельца) отсутствует разрешение на строительство;
- постройка сооружена с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил;
- право собственности на данный объект у застройщика отсутствует.
Приведенные особенные признаки отличают самовольную постройку от других объектов недвижимости при наличии общих, родовых признаков (связь с землей, индивидуальная определенность, правовая регламентация на уровне закона).
Особенность самовольной постройки как объекта недвижимости видится в первую очередь в том, что ее правовой режим носит переходный (временный) характер. Как было отмечено, ст. 222 ГК РФ содержит достаточно жесткие императивные установки относительно судьбы объекта самовольного строительства - он изъят из оборота и подлежит сносу. Однако законодатель строит конструктивный диалог с нарушителем, предоставляя ему возможность перевести отношения в позитивную плоскость - при определенных условиях за лицом, осуществившим постройку, право собственности на нее может быть признано в судебном или в ином порядке (п. 3 ст. 222 ГК РФ). С признанием права собственности застройщика на самовольную постройку ее правовой режим трансформируется в обычный правовой режим соответствующих объектов недвижимости.
Важно заметить, что законодательство советского периода такой возможности не предусматривало. По существу, гражданин был лишен права на обращение в суд с подобного рода требованиями. Пленум Верховного Суда РСФСР разъяснил, что "судам неподведомственны иски о признании права собственности на самовольно возведенный дом (дачу) или часть дома (дачи)" (см. пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г. N 2).
Как было отмечено, один из признаков, характеризующих особенность самовольной постройки, - отсутствие у застройщика права собственности на это имущество. Установив данное положение, закон оставил открытым вопрос о наличии у лица иных вещных прав на объект самовольного строительства. Отсутствие в ГК РФ соответствующих упоминаний позволяет говорить об отсутствии у застройщика вообще каких-либо вещных прав на объект.
Учитывая, что законом предусмотрена возможность легализации самовольной постройки и возникновения на нее права собственности, некоторые исследователи придерживаются иной точки зрения, согласно которой до решения юридической судьбы объекта самовольного строительства у застройщика все же имеется определенное право - прямо не закрепленное законом право временного владения [2. С. 130]. Это право, выступая в качестве ограниченного вещного права, в дальнейшем или прекращается (снос постройки), или преобразуется в право собственности.
ДАЧНАЯ АМНИСТИЯ И ПУТИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Летом 2006 г. в рамках так называемой дачной амнистии (см. Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества") в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации) были внесены изменения, упростившие процедуру регистрации прав граждан на ряд объектов недвижимости.
С 1 сентября 2006 г. право собственности на жилые дома и строения, гаражи и иные хозяйственные постройки могут быть зарегистрированы на основании правоустанавливающих документов на соответствующий земельный участок и документов, подтверждающих факт создания объектов. К таким документам Закон о государственной регистрации отнес: документы технического учета (сначала технический, позднее - кадастровый паспорт) - для объектов индивидуального жилищного строительства; декларацию утвержденной формы для объектов, расположенных на дачных и садовых земельных участках. Разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или разрешения на строительство (для объекта незавершенного строительства) до 1 марта 2015 г. предоставлять не требуется. Отсутствие у гражданина разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию не может являться основанием для приостановки или отказа в государственной регистрации права (ст. 25.3 Закона о государственной регистрации).
Таким образом, физические лица, владеющие названными земельными участками на правах собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, получили возможность "легализовать" все самовольно возведенные или реконструированные ими строения. Одновременно была существенно упрощена процедура государственной регистрации прав на указанные земельные участки.
До этих поправок физическим и юридическим лицам, осуществившим самовольное строительство, для того, чтобы узаконить постройки, ГК РФ предписывал обращаться в суд.
Очень часто при обращении в суд основным и самым сложным становился вопрос о правах застройщика на земельный участок. Положение п. 3 ст. 222 ГК РФ в редакции, действовавшей до указанной даты, прямо устанавливало, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. Принципиальное решение вопроса о предоставлении земельного участка во многом определяло перспективу дела по узаконению объекта.
В теории и практике оставался открытым вопрос: о каком установленном порядке шла речь? Закрепленный ЗК РФ порядок предоставления земельных участков для строительства исходит из того, что строительство объекта недвижимости только намечается, а его местоположение и сама возможность возведения должны быть согласованы со всеми заинтересованными лицами, государственными и муниципальными структурами. Очевидно, что при наличии самовольно возведенного здания или строения применение подобного порядка было как минимум не логичным. Кроме того, возникала коллизия с подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, устанавливающим принцип первичности земли в отношении других объектов недвижимости, если федеральным законом не предусмотрено иное.
Применение по аналогии положений ст. 36 ЗК РФ и ст. 271 ГК РФ, устанавливающих право владельца объекта недвижимости на владение и пользование земельным участком, в границах, занятых объектом, и в размере, необходимом для использования (эксплуатации) объекта, в силу правового режима самовольной постройки также было сомнительным.
Особого же порядка - специально установленного и применяемого исключительно во взаимосвязи с положением п. 3 ст. 222 ГК РФ, на федеральном уровне не существовало. Отсутствие четко регламентированного порядка предоставления земельных участков под самовольными постройками на практике крайне затрудняло застройщику реализацию возможности по признанию за ним права собственности на объект самовольного строительства.
Отсутствовала также полная ясность и в вопросе, когда именно земельный участок должен быть предоставлен под возведенную постройку: до вынесения судом решения о признании права собственности (как необходимое условие его вынесения в пользу застройщика), или предоставление было возможным в будущем - после вынесения решения о признании права собственности, с предоставлением суду доказательств о готовности уполномоченного лица предоставить такой земельный участок (например, письма местной администрации о готовности предоставить участок в случае признания судом права собственности на постройку). Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 четкого ответа на данный вопрос не дало, и единой судебной практики не сложилось. Годом позже Верховный Суд РФ разъяснил, что при наличии письменного подтверждения местной администрации о готовности предоставить в установленном порядке земельный участок под постройку спор о праве может быть положительно решен в пользу застройщика (см. пункт 2 письма Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"). Аналогичную позицию выразил ФАС Северо-Кавказского округа (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 января 2005 г. N Ф08-6347/04 по делу N А32-10176/2004-36/224). Арбитражный суд Иркутской области по делу N А19-4039/02-23, а следом за ним апелляционная и кассационная инстанции, напротив, выразили совершенно иное мнение. В признании за застройщиком права собственности было отказано ввиду того, что решения уполномоченного органа местного самоуправления о предоставлении истцу земельного участка под возведенную постройку истцом представлено не было, а соответствующие письма такого решения не заменяют (см. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 марта 2003 г. N А19-4039/02-23-Ф02-388/03-С2). ФАС Западно-Сибирского округа по одному из дел указал, что правовая возможность стать собственником самовольной постройки возникает у лица только в том случае, если одновременно соблюдены все условия, предусмотренные п. 3 ст. 222 ГК РФ, в первую очередь - если земельный участок передан для целей возведения постройки в установленном порядке (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24 января 2005 г. N Ф04-9643/2004(7911-А03-39) по делу А03-11144/04-22).
Необходимо отметить, что еще до внесения в ст. 222 ГК РФ изменений, помимо предусмотренного им судебного порядка, в ряде регионов и муниципальных образований были юридически закреплены иные способы легализации самовольных построек. Например, в Москве, Барнауле и Улан-Удэ были установлены определенные административные досудебные процедуры обязательного характера (см.: Постановление правительства Москвы от 20 апреля 2004 г. N 240-ПП "О совершенствовании работы Городской комиссии по пресечению самовольного строительства"; Положение "О порядке признания права собственности на самовольные постройки на территории города Барнаула", утв. Постановлением администрации г. Барнаула от 10 июля 2003 г. N 2359; Порядок рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц о возможности предоставления земельных участков, занятых самовольными постройками, утв. Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 18 ноября 2005 г. N 392).
В некоторых муниципальных образованиях Московской области местные нормативные акты предусматривали чисто административный порядок легализации (см.: Постановление главы Ленинского района Московской области от 20 марта 2001 г. N 535 "О порядке оформления разрешительной документации на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) индивидуальных жилых, садовых и дачных домов, других построек и правила приема их в эксплуатацию, узаконение эксплуатируемых объектов, выделение жилых домов в отдельное домовладение"; Постановление главы Волоколамского района Московской области от 27 августа 2003 г. N 930 "Об утверждении Порядка оформления и ликвидации самовольных построек на территории Волоколамского района").
В некоторых названных регионах также был закрыт обозначенный пробел с предоставлением земельных участков - местными органами власти был установлен порядок оформления земельных отношений при самовольном строительстве (соответствующие акты действовали в городах Ростове-на-Дону и Улан-Удэ).
Положение "Об основах регулирования земельных отношений в городе Ростове-на-Дону", утв. решением Городской думы г. Ростова-на-Дону от 25 декабря 2002 г. N 143, предусматривало обращение заинтересованного лица в администрацию города. При совокупности ряда условий, установленных Положением (постройка возведена в границах существующей застройки, соответствует всем градостроительным нормам, не мешает третьим лицам в использовании своего имущества), издавалось распоряжение мэра города о признании данного строения не подлежащим сносу. Указанное распоряжение являлось основанием для обращения заявителя в суд для признания права собственности на самовольно возведенное строение. После признания судом права собственности на постройку и государственной регистрации на нее права собственности застройщика издавалось распоряжение мэра города о предоставлении земельного участка в аренду (п. 11.3 Положения).
В соответствии порядком, утвержденным Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 18 ноября 2005 г. N 392, в целях узаконения постройки граждане и юридические лица должны были обращаться с заявлением в Комитет по управлению имуществом г. Улан-Удэ. Комитет выдавал Лист согласования возможности предоставления земельного участка, занятого самовольной постройкой. На основе данного документа застройщик должен был согласовать возможность предоставления земельного участка с рядом органов местного самоуправления и государственных органов исполнительной власти. После получения застройщиком указанных в Листе согласований и положительных заключений Комитет принимал решение о возможности предоставления этому лицу земельного участка, необходимого для эксплуатации самовольной постройки. В случае получения заявителем хотя бы одного отрицательного заключения Комитет выносил решение об отказе в предоставлении земельного участка. Положительное решение Комитета выступало основанием для подачи застройщиком иска о признании за ним права собственности на объект самовольного строительства.
Очевидно, что порядок предоставления земельных участков под самовольными постройками в обоих случаях вступал в коллизию с ЗК РФ. В отличие от положения подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ о том, что все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка, указанными актами был установлен прямо противоположный порядок - земля следовала за расположенным на ней объектом недвижимости. Кроме того, обязательные досудебные процедуры не были предусмотрены федеральным законом и формально ограничивали застройщика в праве на непосредственное обращение в суд. Между тем в силу положений ст. 3 и ст. 135 ГПК РФ обязательный досудебный порядок урегулирования спора может быть установлен только федеральным законом или соглашением сторон. С учетом положения ст. 12 ГК РФ названные акты не должны были применяться как противоречащие федеральному закону <6>.
--------------------------------
<6> В настоящее время указанные акты утратили силу либо полностью, либо в соответствующей части.
С 1 сентября 2006 г. абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ утратил силу, и сегодня право собственности на самовольную постройку может быть признано только за лицом в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Таким образом, вопрос о том, когда должен быть предоставлен земельный участок под самовольную постройку, решен. Однако исключение из п. 3 ст. 222 ГК РФ указанного абзаца, разрешив один вопрос, породило иной вопрос: возможно ли применение правила исключенного абзаца после 1 сентября 2006 г., если основания для отнесения постройки к самовольным возникли до указанной даты? Ведь в силу п. 1 ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, если это прямо предусмотрено законом. Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" не распространил свое действие на отношения, возникшие до введения его в действие. Данный вопрос пока остается открытым.
Следует также заметить, что в настоящее время лица, арендующие земельный участок и осуществившие на нем самовольное строительство, формально не смогут претендовать на признание права собственности, не выкупив данный участок у собственника.
Исходя из того что для организаций в настоящее время предусмотрен только судебный порядок узаконения самовольных построек, представляется целесообразным сформулировать общие условия, при наличии которых возможно удовлетворение иска о признании права собственности на такую постройку. Сам по себе факт самовольного строительства и наличие в законодательстве права на легализацию самовольной постройки, безусловно, не может быть достаточным основанием для удовлетворения соответствующего иска. Залог принятия "положительного" судебного решения - устранение всех признаков, характеризующих постройку в качестве самовольной, за исключением разрешения на строительство [3].
Таким образом, в соответствии со ст. 222 ГК РФ базовыми условиями признания права собственности на самовольно возведенный объект должны выступать:
- наличие у истца предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ вещных прав на земельный участок (права собственности и бессрочного пользования);
- соответствие функционального назначения постройки целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка;
- отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов третьих лиц (в первую очередь, владельцем и пользователей смежных земельных участков) при сохранении постройки;
- отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан, т.е. безопасность постройки.
При обращении в суд истец в силу ст. ст. 65 и 66 АПК РФ обязан доказать наличие данных условий.
Права на земельный участок подтверждаются правоустанавливающими документами, при этом права, возникшие после вступления в силу Закона о государственной регистрации, должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Соответствие функционального назначения постройки целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка может быть подтверждено выписками из государственного кадастра объектов недвижимости и градостроительной документацией (генеральным планом населенного пункта, правилами землепользования и застройки).
Отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов третьих лиц может быть подтверждено соответствующими письмами, заявлениями, а при привлечении данных лиц к участию в процессе - отзывами на исковое заявление.
В качестве доказательств того, что постройка не представляет угрозы жизни и здоровью граждан, а также соответствует специальным нормам и правилам, истцу необходимо представить положительные заключения уполномоченных органов государственной власти по архитектурно-строительному, пожарному и санитарному надзору, в которых данные обстоятельства должны быть прямо отражены, а сами заключения подписаны уполномоченными должностными лицами (Постановление Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2008 г. N 17АП-3228/2008-ГК по делу N А60-34237/2007). Кроме того, поскольку признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, истцу желательно предоставлять в суд доказательства осуществления застройщиком действий, направленных на получение необходимых разрешений и согласований для строительства спорного объекта и (или) получения им необоснованного отказа от органов, уполномоченных на выдачу подобных документов (Постановление Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2008 г. N 17АП-3228/2008-ГК по делу N А60-34237/2007).
Список литературы
1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юрид. фирма "Контракт", Изд. Дом "Инфра-М", 2005.
2. Зинченко С.А., Галлов В.В. Признание права собственности на объекты самовольного строительства (по материалам практики Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Ростовской области) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 8.
3. Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров; Институт законодательства и сравнительного правоведения. М.: Статут, 2008. С. 481.
Читайте ещё по этой теме:
- Снос дома, часть которого оказалась на чужой земле
- Самовольная постройка: правовые последствия ее осуществления и возможность легализации
- Самовольная постройка: некоторые аспекты применения судами ст.222 ГК РФ
Автор: Н.А. Маленков