Проблема защиты прав граждан, вложивших денежные средства в строительство многоквартирных жилых домов, безусловно, не является новой. Законодатель давно озадачен тем, каким образом сделать инвестиции граждан в данной сфере максимально безопасными. Именно этой цели служило принятие в 2004 г. Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <1> (214-ФЗ, Закон о долевом строительстве). Однако даже наличие и постоянное совершенствование 214-ФЗ не является безусловной гарантией того, что по результатам деятельности застройщика в его отношении не будет введена одна из процедур, применяемых в деле о банкротстве.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
Сам законодатель также не мог игнорировать данный факт. В августе 2011 г. вступили в силу положения, которыми Закон о несостоятельности (банкротстве) был дополнен нормами параграфа 7, регулирующего особенности несостоятельности (банкротства) организаций-застройщиков <2>. Целью внесения в Закон о банкротстве специальных положений о банкротстве застройщиков была прежде всего защита прав граждан как непрофессиональных участников инвестирования <3>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<3> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2013 г. N 13239/12.
Однако указанные нормативные акты не снимают проблемы правового регулирования деятельности организаций-застройщиков и их банкротства с повестки дня. Вопросы защиты прав граждан, которые вложили свои денежные средства в приобретение жилья, довольно давно стоят на особом контроле у Президента Российской Федерации <4>. Подобное внимание главы государства, полагаем, вызвано не только особой социальной остротой данной сферы инвестирования, но и тем, что в последние годы количество "проблемных объектов" и "обманутых дольщиков", даже при постоянном ужесточении контроля за деятельностью застройщиков путем внесения изменений в 214-ФЗ, неуклонно росло <5>, <6>, <7>.
--------------------------------
<4> Перечень поручений по итогам проверки исполнения решений главы государства по вопросам защиты прав граждан - участников долевого строительства от 3 августа 2016 г. N Пр-1520. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/52653 (дата обращения: 26.03.2019).
<5> Минстрой России опубликовал планы-графики решения проблем обманутых дольщиков. URL: http://www.garant.ru/news/1138799 (дата обращения: 26.03.2019).
<6> Объекты жилищного строительства. URL: http://www.minstroyrf.ru/problem-objects (дата обращения: 26.03.2019).
<7> До конца года Минстрой России проведет ревизию всех проблемных объектов долевого строительства. URL: http://www.garant.ru/news/1143842 (дата обращения: 26.03.2019).
Изложенные обстоятельства, сложившаяся практика применения специальных положений о банкротстве застройщиков, которая выявила пробелы и проблемы правового регулирования особенностей банкротства этой категории должников, послужили основой для разработки изменений в соответствующие положения Закона о несостоятельности (банкротстве). С лета 2017 г. в нормы параграфа 7 трижды вносились изменения, а именно Федеральными законами от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ, от 1 июля 2018 г. N 175-ФЗ, от 25 декабря 2018 г. Причем если изменения в июле 2018 г. носили большей частью технический характер, то Федеральный закон 218-ФЗ, который был принят в июле 2017 г., смело можно назвать реформой законодательства о банкротстве застройщиков. В декабре 2018 г. в соответствующие положения Закона о банкротстве также были внесены принципиальные дополнения. В связи с чем в рамках настоящей статьи предлагаем рассмотреть соответствующие изменения и оценить их перспективы.
В июле 2017 г. параграф 7 Закона о банкротстве впервые с момента своего принятия подвергся кардинальным поправкам <8>. Безусловно, такая потребность назрела. Между тем при всей беспрецедентной публичности, в которой проходила работа над данным нормативно-правовым актом <9>, наличии судебной практики, накопленного опыта фактической работоспособности заложенных в имевшихся законодательных нормах механизмах, осмелимся отметить, что нормы Закона о банкротстве были изменены буквально "мимоходом".
--------------------------------
<8> Федеральный закон "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ.
<9> В ГД ФС РФ будет создана постоянная рабочая группа по решению вопросов долевого строительства. URL: http://www.duma-er.ru/news/v-gosdume-budet-sozdana-postoyannaya-rabochaya-gruppa-po-resheniyu-voprosov-dolevogo-stroitelstva (дата обращения: 28.06.2018).
Так, в первом чтении проекта рассматривался текст, которым в положения Закона о банкротстве вносились незначительные изменения, суть которых сводилась к появлению в процедуре банкротства застройщика Фонда для защиты прав участников долевого строительства (собственно говоря, создание данного фонда и основы его деятельности предусматривались этим же проектом) <10>. Именно в этом виде законопроект был вынесен на парламентские слушания, получил заключение профильных комитетов ГД ФС РФ и принят в первом чтении 14 июня 2017 г. После проведенных слушаний проекта, в которых приняли участие представители регионов, застройщиков, участников долевого строительства, проект закона претерпел существенные изменения. К их числу относятся и изменения, внесенные в положения о банкротстве застройщиков. Следует отметить, что в ходе публичных слушаний заинтересованными лицами высказывались предложения по внесению изменений, звучала критика действующих положений, отмечалось их несоответствие реалиям, неработоспособность закрепленных механизмов на практике, неспособность решить основную задачу по обеспечению прав участников долевого строительства <11>, <12>. В итоге уже через две недели после состоявшихся публичных слушаний Правительство Российской Федерации внесло поправки к проекту закона, которые были подготовлены Минстроем России <13>, включая обширный пакет изменений в Закон о банкротстве, проект закона рассмотрен и принят во втором и третьем чтениях 19 и 21 июля 2017 г. соответственно <14>.
--------------------------------
<10> Проект N 139186-7. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". URL: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/139186-7 (дата обращения: 26.03.2019).
<11> Стенограмма парламентских слушаний Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям на тему "Формирование эффективных законодательных механизмов защиты прав и законных интересов участников долевого строительства". Здание Государственной Думы. Зал заседаний. 3 июля 2017 года. 14 часов. URL: http://komitet3-.test.km.duma.gov.ru/upload/site49/document_news/002/723/068/Stenogramma_3.7.2017_PS_DOLSchIKI.pdf (дата обращения: 28.03.2018).
<12> Рекомендации парламентских слушаний на тему "Формирование эффективных законодательных механизмов защиты прав и законных интересов участников долевого строительства" от 3 июля 2017 г. URL: http://komitet-1.test.km.duma.gov.ru/upload/site49/document_news/002/723/068/REKOMENDATsII.pdf (дата обращения: 26.03.2019).
<13> Поправки к проекту федерального закона N 139186-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации, принятому Государственной Думой в первом чтении 14 июня 2017 г. URL: http://static.government.ru/media/files/6ttxkyTBdPaXdiI8BzJz0VJjFGvCZoIy.pdf (дата обращения: 16.08.2019).
<14> Паспортные данные законопроекта N 139186-7. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/139186-7 (дата обращения: 26.03.2019).
Результатом такой стремительности законодателя стали обширные, в некотором роде даже революционные, изменения в положения о банкротстве застройщиков.
Всю совокупность новелл можно объединить в несколько крупных блоков. Так, изменения претерпели состав участников процедуры банкротства застройщика, порядок предъявления требований участников строительства, специальные процедуры при банкротстве застройщика для удовлетворения требований граждан, "этапность" банкротства застройщика.
В первую очередь отметим, что закон дополнил перечень специальных участников дела о банкротстве застройщиков (т.е. тех, что не поименованы в общей норме ст. 34 Закона о несостоятельности) Фондом - публично-правовой компанией "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства" (Фонд), в случае, если застройщиком были уплачены обязательные отчисления (взносы) в компенсационный фонд в соответствии с положениями Федерального закона ФЗ-214. Появление его в числе участников банкротного дела оправдано, логично и носит скорее технический характер. Создание данного Фонда и его правовое положение предусмотрено этим же Федеральным законом (от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ), в связи с чем законодатель, действуя последовательно, включил Фонд в число участников дела о банкротстве застройщиков. Отметим, что потребность появления подобной фигуры обсуждалась в научной литературе <15>. Если коротко охарактеризовать роль Фонда в деле о банкротстве застройщиков, то он призван разрешить благополучно ситуацию для граждан, инвестировавших свои денежные средства (произвести выплату в соответствии с порядком, предусмотренным действующим законодательством), занять их место и принять на себя бремя дальнейшего разрешения вопросов о судьбе незаконченных строительством объектов, получении предоставления в процедуре. Также законодатель наделил Фонд рядом специальных прав и полномочий, а именно правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании застройщика банкротом (даже в случаях, если он не является кредитором застройщика), на оспаривание сделок застройщика по основаниям и в порядке, которые предусмотрены главой III.1 Закона о несостоятельности. А также именно Фонд наделен полномочиями по аккредитации арбитражных управляющих для участия в процедурах банкротства застройщиков. О данной новелле Закона (введении обязательных требований к кандидатуре на должность конкурсного управляющего в деле о банкротстве застройщиков и условиях его аккредитации) мы еще скажем чуть позже.
--------------------------------
<15> Марков П.А., Баркова Л.А. О влиянии социализации права на реформирование законодательства о банкротстве застройщика // Право и экономика. 2015. N 10. С. 27 - 32.
Положения п. 1 ст. 201.1 Закона о несостоятельности дополнены подп. 2.1, который дает определение такой новой категории участников дела, как участник долевого строительства. Законодатель тем самым выделил в особую группу лиц, которые заключили Договоры участия в долевом строительстве (ДДУ) в условиях действия новых положений Федерального закона 214-ФЗ, т.е. при наличии со стороны застройщика обязательных отчислений (взносов) в компенсационный фонд. В эту же отдельную когорту отнесен сам Фонд, в дальнейшем (в июле 2018 г.) состав этой группы пополнился гражданами, которые вносили денежные средства по ДДУ на счета эскроу.
На первый взгляд данная новелла не заслуживает особых комментариев, так как ее появление вызвано вполне объективными обстоятельствами, которые заключаются в том, что отнесенные к числу участников долевого строительства лица по факту имеют в запасе больший арсенал способов защиты своих прав в силу того, что вступили в договорные отношения с застройщиком в новых реалиях Федерального закона 214-ФЗ. Однако обращает на себя внимание тот факт, что в число таких участников законодатель отнес не всех дольщиков, в отношении которых уплачены обязательные взносы, которые внесли денежные средства на счета эскроу, а только граждан.
Предположим, что, формулируя данную дефиницию, законодатель строго придерживается позиции защиты прав непрофессиональных инвесторов, которые вкладывали свои денежные средства для последующего получения жилья, так как именно для защиты интересов этой категории кредиторов и был первоначально в текст Закона о несостоятельности включен параграф 7. Особенно на это наводит норма абзаца 2 ч. 1 ст. 201.12-1, согласно которой участник строительства, являющийся юридическим лицом, не имеет требований о передаче жилого помещения в объекте строительства, в отношении которого застройщиком были уплачены обязательные отчисления (взносы) в Фонд, денежные требования такого участника удовлетворяются в составе четвертой очереди. Из ее содержания следует, что ЮЛ, заключившее ДДУ в отношении жилого помещения, не вправе претендовать на его получение и имеет к застройщику-банкроту только денежное требование. При этом положения подп. 2 п. 1 ст. 201.1 Закона о несостоятельности остались неизменными, к числу участников строительства по-прежнему относятся ФЛ, ЮЛ, РФ, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, имеющие к застройщику требование о передаче жилого помещения или денежное требование. В связи с этим становится непонятным, на что вправе претендовать юридическое лицо - дольщик жилого помещения по Федеральному закону 214-ФЗ, какую цель преследовал законодатель, когда исключал данных субъектов из числа участников долевого строительства. Поверхностный анализ может привести к выводу о том, что отсутствие изменений в определении участника строительства относится к числу законодательных ошибок, вызванных спешкой принятия и отсутствием должной проработки норм о внесении изменений в банкротное законодательство. Или разработчики, все по той же субъективной причине, были неточны при формулировании новых положений ст. 201.12-1 и хотели исключить данную категорию дольщиков (ЮЛ) из числа тех, кто вправе голосовать на собрании участников долевого строительства и решать "судьбу" конкретного дома. Однако при внесении изменений в Закон в декабре 2018 г. законодатель не просто оставил рассматриваемые нормы в части прав юридических лиц неизмененными, он уточнил, что ограничения прав ЮЛ не распространяются только на Фонд. Тем самым дал понять, что намеренно сформулировал положения Закона в соответствующей редакции, преследовал этим особую цель, вот только какую, не уточнил. Выяснение его истинной воли осложняется отсутствием комментариев на этот счет в пояснительных записках законопроектов. Можно предположить, что таким образом законодатель намеренно лишает ЮЛ права требовать передачи им жилых помещений, относит их денежное требование в четвертую очередь в случаях, когда профессиональные участники рынка инвестировали денежные средства в долевое строительство после июля 2017 г. (т.е. после появления законодательной обязанности уплачивать взносы в фонд, механизма привлечения денежных средств с использованием счетов эскроу), соответственно, уже тогда, когда проблема недобросовестности застройщиков стояла особо остро и риск инвестиций в данной сфере был высок. Тем самым выводит данных дольщиков из числа лиц, которым предоставляется особая защита, и перекладывает на них, следует отметить вполне справедливо, неблагоприятные последствия от принятых ими решений о совершении подобного рода финансовых вложений.
Если данная гипотеза верна, тогда в дальнейшем нам следует ожидать изменений, которыми ЮЛ будут лишены статуса участников строительства и займут в отношении любых своих требований место в четвертой очереди реестра требований кредиторов.
Также позволим себе отметить, что в случае, если законодатель намерен быть последовательным в своей логике особой защиты исключительно прав граждан - участников долевого строительства, следует также озаботиться внесением в действующее законодательство о долевом строительстве норм, которые не позволят "обходить" положения Закона о несостоятельности в части отказа в защите прав ЮЛ на получение жилых помещений путем заключения договоров уступки прав требований по ДДУ после принятия в отношении застройщика заявления о признании его банкротом. Такой барьер может быть установлен либо путем полного запрета на заключение договоров уступки прав по ДДУ, застройщиком по которым выступает организация, в отношении которой арбитражным судом принято заявление о признании ее банкротом; либо путем запрета на уступку прав от дольщиков - ЮЛ дольщикам - ФЛ; либо путем требования о включении в положения договора об уступке сведений о том, что в отношении застройщика арбитражным судом принято заявление о признании его банкротом, с сохранением за новым дольщиком только того объема прав, которым бы в деле о банкротстве застройщика обладал цедент.
Следующие существенные изменения, касающиеся лиц, участвующих в деле о банкротстве застройщика, относятся к фигуре арбитражного управляющего. Забегая вперед скажем, что в отношении банкротства застройщиков новая редакции параграфа 7 исключила возможность введения наблюдения и финансового оздоровления. В связи с чем нормы параграфа регламентируют главным образом деятельность арбитражного управляющего в деле о банкротстве застройщика в качестве конкурсного управляющего. Однако основные новеллы, конечно, заключаются не в этом.
Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ положения ст. 201.1 были дополнены п. п. 2.1 - 2.3, которыми предусматриваются дополнительные требования к кандидатуре лица, которое может быть утверждено на должность конкурсного управляющего в деле о банкротстве застройщика, и обязательная процедура аккредитации таких лиц Фондом. Так, помимо общих требований (ст. ст. 20, 20.2 Закона) арбитражные управляющие для прохождения аккредитации в Фонде должны иметь стаж работы на руководящих должностях в сфере строительства и реконструкции объектов капитального строительства не менее трех лет либо иметь опыт осуществления обязанностей арбитражного управляющего в процедуре, применяемой в деле о банкротстве застройщика (не менее трех процедур), а также не иметь в течение трех лет, предшествующих аккредитации, нарушений законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве), приведших к последствиям, указанным в Законе, а также не быть отстраненным от исполнения обязанностей арбитражного управляющего, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением таких обязанностей. Кроме того, Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к условиям аккредитации. Аккредитация осуществляется на срок три года и может быть в дальнейшем продлена.
Безусловно, наличие дополнительных условий и процедуры аккредитации существенно сужает круг лиц, которые могут претендовать на должность конкурсного управляющего в деле о банкротстве застройщиков. С иной стороны, учитывая специфику деятельности банкрота, требования принятия решения в условиях ограниченного срока конкурсного производства, а также тот факт, что банкротство данной категории должников затрагивает права и законные интересы самых слабо защищенных участников оборота - граждан, введение подобного рода требований представляется обоснованным <16>.
--------------------------------
<16> Белоусов В.Н. Проблемы правоприменения норм о банкротстве застройщиков и пути их разрешения // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. N 4. С. 52 - 57.
Следующим значительным изменением Закона в рассматриваемой части является изменение порядка предъявления требований участников строительства.
Согласно положениям новой редакции п. 3 ст. 201.4 Закона о несостоятельности денежные требования участников строительства и требования участников строительства о передаче жилых помещений (далее - требования участников строительства) предъявляются конкурсному управляющему. Именно конкурсный управляющий, по общему правилу, рассматривает первоначально требование участников строительства и принимает решение о включении данного требования в реестр. Только в предусмотренных законом случаях требование участника строительства подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Позволим предположить, что такие кардинальные нововведения имеют своей целью снижение нагрузки на судебную систему, которая при имеющейся тенденции увеличения количества и качества (с точки зрения количества участников строительства) банкротящихся застройщиков, безусловно, испытывает серьезные неудобства. Сторонники этих изменений также апеллируют к имеющейся практике аналогичного порядка предъявления требований в делах о банкротстве финансовых организаций. Однако изменение порядка предъявления требований участниками строительства в деле о банкротстве застройщика предложенным способом представляется более чем неоправданным.
Во-первых, перенос всего объема работы по рассмотрению требований участников строительства, принимая во внимание установленные сроки рассмотрения, на конкурсного управляющего потребует от него не только и не столько опыта в сфере строительства, сколько огромного штата сотрудников. Соответственно расходы на проведение процедуры существенно возрастут, что опять "ударит" по участникам строительства, так как денежные средства на их покрытие будут извлекаться из конкурсной массы.
Во-вторых, сложно себе представить, что самый лучший конкурсный управляющий с набранной им командой сможет заменить собой судебную систему и быть более эффективным в рассмотрении требований участников строительства, чем арбитражный суд.
Специальные процедуры урегулирования обязательств застройщика перед участниками строительства и погашения их требований не претерпели революционных изменений. Дополнение положений параграфа 7 новыми статьями носит технический характер, связано с наличием у участников долевого строительства дополнительных способов защиты своих прав (получение выплаты из Фонда, со счета эскроу). Изменения Закона в данной части заключаются в уточнениях прежней редакции, устранении недостатков, выявленных практикой их применения. Из числа существенных отметим изменения, внесенные в регулирование процедур, сопутствующих урегулированию отношений застройщика и участников строительства, а именно в порядок проведения собрания участников строительства/собрания участников долевого строительства (данный институт хоть формально и является нововведением, по своему содержанию фактически дублирует собрание участников строительства с разницей в составе участников). Так, новой редакцией Закона разрешено по решению конкурсного управляющего не проводить собрание путем совместного присутствия в случае, если количество участников строительства превышает пятьсот (п. 1.1 ст. 201.12), уточнен порядок определения кворума и квалифицированного большинства для принятия решения (п. 4 ст. 201.12). При голосовании по вопросам повестки дня собрания участников долевого строительства решения принимаются "пообъектно", каждый участник вправе голосовать только в отношении того объекта, права требования квартиры в котором ему принадлежит в силу ДДУ (п. 1 ст. 201.12-1). В данной части законодатель воспринял критику первоначальной редакции положений параграфа 7 Закона о несостоятельности, которые не учитывали специфику банкротства крупных застройщиков, имеющих обязательства в отношении значительного числа незавершенных строительством объектов. Подобная лояльность законодателя с воодушевлением воспринята не всеми. В защиту положений можно отметить, что таким образом предусмотренным Законом механизмам разрешения требований участников строительства предоставлена большая "жизнеспособность" (возможность практической реализации).
Достаточно кардинально новая редакция Закона подошла к определению состава процедур, которые могут применяться в деле о банкротстве застройщика. В новой редакции Закона о несостоятельности при рассмотрении дела о банкротстве застройщика наблюдение и финансовое оздоровление не применяются. При признании требований заявителя обоснованным арбитражный суд принимает решение о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства. Переход к внешнему управлению возможен только по итогам конкурсного производства (ст. 201.15-3). Позволим себе ограничиться лишь констатацией данного факта. Безусловно, закрепление подобных положений преследовало цель повышения эффективности процедур банкротства застройщиков.
В декабре 2018 г. в нормы банкротства застройщиков был внесен очередной пакет поправок. Суть изменений сводится к единственному моменту. К числу особых, "привилегированных" требований отнесены требования ФЛ о передаче машино-мест и нежилых помещений, площадь которых не превышает семи квадратных метров. С житейской точки зрения подобный реверанс законодателя в сторону населения понятен. Если встать на правовую позицию, то оправдать данные нововведения сложнее. В случае, когда при процедуре банкротства застройщиков основные принципы банкротного законодательства применяются с оговоркой для обеспечения конституционного права граждан на жилье, такое положение представляется оправданным. При этом особая защита любых личных потребностей ФЛ не представляется обоснованной. Более социально направленной, понятной выглядела бы уступка законодателя в отношении прав требования на апартаменты (уравнивание граждан, имеющих права требования о передаче апартаментов, с лицами, имеющими права требования жилых помещений), возможности применения положений законодательства о банкротстве застройщика не только при строительстве многоквартирных жилых домов, но также при индивидуальном жилищном строительстве <17>. Между тем подобные нововведения не нашли своего отражения в принятых нормативных актах.
--------------------------------
<17> Белоусов В.Н. Указ. соч. С. 52 - 57.
Таков обзор изменений Закона о несостоятельности в самом общем виде. Однако и такой укрупненный анализ изменений, которые были внесены за последние два года в положения Закона о банкротстве застройщиков, к сожалению, свидетельствует о том, что принятые нормы требуют доработки. При этом такую корректировку в силу особой актуальности и востребованности соответствующих положений следует провести в самое ближайшее время.
Литература
1. Белоусов В.Н. Проблемы правоприменения норм о банкротстве застройщиков и пути их разрешения / В.Н. Белоусов // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. N 4. С. 52 - 57.
2. Марков П.А. О влиянии социализации права на реформирование законодательства о банкротстве застройщика / П.А. Марков, Л.А. Баркова // Право и экономика. 2015. N 10. С. 27 - 32.
Читайте ещё по этой теме:
- Особенности правовой защиты граждан, заключивших договор участия в долевом строительстве в отношении индивидуальных жилых домов (коттеджей), при банкротстве застройщика
- Компенсационный фонд как способ защиты прав участников долевого строительства
Автор: М.А. Славич