Федеральным законом "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ (далее - Закон N 218-ФЗ) предусмотрен новый специальный способ защиты прав участников долевого строительства, а именно фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства (далее по тексту - компенсационный фонд, Фонд).
Само по себе создание такого компенсационного фонда призвано в случае банкротства застройщика либо завершить строительство в случае высокой готовности объекта недвижимости, либо вернуть деньги дольщикам, если строительство объекта находится на начальной стадии. Обязательным условием при этом являются два факта: банкротство застройщика и предварительное внесение им средств в Фонд. Очевидно, что распространение деятельности Фонда на дольщиков, по объектам которых взносы в Фонд не производились, было бы несправедливым.
Органы исполнительной власти вынуждены были признать, что страхование ответственности застройщика в нашей стране фактически не работает. Те надежды, которые возлагались на страхование как на способ защиты участников долевого строительства, к сожалению, не оправдались. Начиная с 2017 г. по всем объектам строительства застройщики обязаны делать взносы в компенсационный фонд. Насколько это минимизирует риски для дольщиков, покажет время, основные сомнения в эффективности деятельности Фонда порождает относительно небольшой процент взносов. При этом к концу 2018 г. в Фонд поступила значительная сумма взносов - примерно 7,5 млрд руб. Это означает, что компенсационный фонд на начало 2019 г. обеспечивает исполнение по договорам долевого участия на сумму около 625 млрд руб.
Среди правоведов единого мнения о целесообразности создания Фонда не сложилось. До настоящего времени нельзя говорить с уверенностью, что компенсационный фонд эффективно защитит дольщиков.
Так, например, по мнению одних ученых, создание компенсационного фонда застройщиков станет "самой эффективной из предложенных законодателем мер. При обоснованных размерах взносов и правильной организации эта мера позволит избежать проблемы обманутых дольщиков в будущем. Компенсационный фонд будет защищать права дольщиков также надежно, как защищает права вкладчиков Агентство по страхованию вкладов" <1>.
--------------------------------
<1> Кирсанов А.Р. Законодательство о долевом строительстве: прошлое, настоящее и будущее // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6(189). С. 70.
В науке существует и противоположное мнение, согласно которому "результатом поправок станут дополнительные административные и финансовые ограничения деятельности застройщиков, что само по себе не имеет самостоятельной ценности" <2>. По нашему мнению, компенсационный фонд является специальным способом эффективной правовой защиты участников долевого строительства.
--------------------------------
<2> Щербатова Т.В. Анализ изменений законодательства в сфере долевого строительства: тенденции и перспективы развития // Новая наука: проблемы и перспективы. 2016. N 121-2. С. 288.
Следует отметить, что деятельность компенсационного фонда во многом схожа с деятельностью агентства по страхованию вкладов. Агентство по страхованию вкладов (далее по тексту - АСВ) действует на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" <3> (далее - Закон N 177-ФЗ).
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" // Российская газета. 2003. 27 декабря.
Причины создания и цели деятельности Агентства схожи с причинами создания компенсационного фонда. Система страхования вкладов создана для защиты прав и законных интересов вкладчиков, для стимулирования развития банковской системы, для обеспечения стабильности банковской деятельности; компенсационный фонд создан для правовой защиты прав участников долевого строительства, для обеспечения стабильности в области долевого строительства жилья. Сравнение основных критериев деятельности АСВ и компенсационного фонда также позволяет сделать вывод об их схожести.
Формирование фонда обязательного страхования вкладов осуществляется из строго определенных законом источников согласно ст. 34 Закона N 177-ФЗ. Такими источниками являются: страховые взносы, уплачиваемые коммерческими банками; пени; средства федерального бюджета и иные источники, предусмотренные либо не запрещенные законодательством. Далее мы исследуем источники формирования компенсационного фонда, заранее отметим, что фонд формируется за счет взносов застройщиков, что аналогично формированию фонда страхования вкладов (за счет взносов коммерческих банков).
Создание и деятельность фонда страхования вкладов направлены на то, чтобы вкладчик смог получить деньги в пределах установленной суммы, даже если банк не сможет выполнить свои обязательства по возврату денежных средств. Целью деятельности компенсационного фонда является защита прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства, обязательства перед которыми не исполняются застройщиками, в отношении которых арбитражным судом введены процедуры, применяемые в деле о банкротстве.
Формирование компенсационного фонда должно будет заменить не оправдавшую себя систему страхования ответственности застройщика; безусловно, введение подобного механизма повысит профессионализм застройщика и даст больше гарантии дольщикам, что их жилье будет построено и сдано в эксплуатацию в установленные сроки <4>.
--------------------------------
<4> Закупень Т.В. Проблемы реализации прав обманутых дольщиков при осуществлении многоэтажного строительства // Вестник арбитражной практики. 2017. N 6.
К основным функциям Фонда отнесены:
- аккумулирование отчислений застройщиков. При этом такие отчисления являются не единственным источником, средства Фонда формируются и за счет приобретаемого имущества, т.е. Фонд может заниматься инвестиционной деятельностью;
- главным назначением Фонда, безусловно, является выплата дольщикам возмещения при банкротстве застройщика либо принятие мер по достройке объекта недвижимости;
- публичная функция Фонда осуществляется также через тесное взаимодействие с застройщиками, органами государственной и муниципальной власти.
До настоящего времени остается некоторое непонимание по разделению самой публично-правовой компании по защите дольщиков от ее компенсационного фонда. Важно понимать, что активы компенсационного фонда существуют отдельно от имущества публично-правовой компании. Имущество компенсационного фонда учитывается обособленно от имущества публично-правовой компании, а главное, взыскание по обязательствам публично-правовой компании не может быть обращено на средства компенсационного фонда. С учетом этого, по нашему мнению, компенсационный фонд является новым публичным специальным способом правовой защиты дольщиков.
Государственная регистрация договора участия в долевом строительстве объектов недвижимости с первым участником долевого строительства после 1 января 2017 г. создает для застройщика обязанность делать отчисления в компенсационный фонд. Законодательно установленный размер отчислений застройщиков в компенсационный фонд составляет 1,2%. Этот процент рассчитывается от цены каждого договора, предметом которого являются квартиры.
Исходя из назначения компенсационного фонда в случае банкротства застройщика средства фонда направляются в первую очередь на возмещение дольщикам. Средства также могут быть использованы на финансовую помощь застройщику, для того чтобы он завершил строительство объекта и исполнил свои обязанности перед дольщиками.
Выбор в данном случае остается за дольщиками. Если в отношении застройщика введена процедура банкротства, то конкурсный управляющий проводит общее собрание. На таком собрании дольщики решают получить денежную компенсацию либо дожидаться завершения строительства дома. Решение общего собрания дольщиков конкурсный управляющий направляет в Фонд для исполнения. При этом окончательное решение по данному вопросу с учетом всех обстоятельств принимает Фонд. Следует отметить, что согласно п. 71 ст. 217 НК РФ возмещение, полученное физическим лицом - дольщиком за счет средств компенсационного фонда, освобождено от налогообложения.
Фонд и АСВ имеют похожую организационную структуру, что также сближает их статус.
Как известно, для АСВ органом управления является совет директоров, в который входят представители федеральных органов власти и Центробанка.
В свою очередь, для публично-правовой компании высшим органом управления является наблюдательный совет, в котором представительство публичной власти выражено еще более значительно.
Такой состав органов управления АСВ и Фонда доказывает их публично-правовую природу.
АСВ осуществляет деятельность в форме государственной корпорации, Фонд - в форме публично-правовой компании, что свидетельствует о невозможности регулирования правовой защиты участников долевого строительства одними лишь частноправовыми способами.
Эффективность деятельности компенсационного фонда покажет время. Однако, на наш взгляд, такое нововведение законодателя удобно прежде всего крупным застройщикам. Им не надо страховать каждый договор участия в долевом строительстве или заключать договор поручительства с банком, достаточно перечислить определенный процент от сделки в компенсационный фонд.
В связи с тем что в настоящей статье мы проводим аналогию деятельности Фонда и АСВ, обратимся к положительным результатам деятельности АСВ. Деятельность АСВ заложила функциональные основы способов защиты физических лиц, точнее, их вкладов в банках. До начала приема денежных средств у населения банк обязан стать участником системы обязательного страхования вкладов. В случае банкротства банка вкладчик получит вклад полностью или частично. Понятно, что основным источником фонда страхования вкладов являются отчисления самих граждан.
Деятельность компенсационного фонда также направлена на защиту прав участников долевого строительства, обязательства перед которыми не исполняются обанкротившимися застройщиками. Проблемы с компенсационными выплатами возможны лишь при массовом банкротстве крупных застройщиков и их дочерних компаний. Высказываемые в последнее время предложения об увеличении процента отчислений мы полагаем нецелесообразными.
Конечно, основной функцией компенсационного фонда является восстановление прав дольщиков. Но деятельность публично-правовой компании имеет и другие направления защиты участников долевого строительства. Например, это оперативное взаимодействие между публично-правовой компанией и органами регистрации. Такое взаимодействие не позволит осуществить регистрацию договора в случае неуплаты застройщиком взносов по договору.
Также публично-правовая компания осуществляет мониторинг соответствия застройщиков ряду требований, установленных Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", т.е. наделена рядом контрольных функций в отношении застройщиков.
В заключение выделим наиболее спорные, на наш взгляд, положения в деятельности публично-правовой компании:
- вопрос о том, какой вариант более выгоден участнику долевого строительства: получение возмещения или достройка жилого объекта, решает правление фонда. По нашему мнению, участник долевого строительства вкладывает денежные средства в строительство объекта недвижимости с целью получить объект недвижимости в натуре, а не с целью вернуть денежные средства;
- если площадь жилого помещения превышает 120 кв. м, то деньги из компенсационного фонда участник долевого строительства не получит (п. 2 ст. 13 Закона N 218-ФЗ). Таким образом, по непонятным причинам покупателей больших квартир законодатель поставил в неравное положение с другими покупателями;
- деятельность компенсационного фонда не распространяется на нежилые помещения, в том числе, например, на машино-места;
- не охватываются возмещением за счет средств компенсационного фонда договоры по переуступке прав, если такая переуступка осуществлена от юридического лица - участника долевого строительства в пользу гражданина. Таким образом, сделана попытка исключить из оборота отношения, при которых договоры долевого участия в строительстве заключаются с иными лицами, а не с застройщиком;
- можно с уверенностью утверждать, что при банкротстве большого количества крупных застройщиков средств Фонда не хватит для восстановления прав всех пострадавших дольщиков.
Вместе с тем можно сделать вывод, что компенсационный фонд как новый публичный способ правовой защиты дольщиков, безусловно, станет новым барьером на пути недобросовестных застройщиков.
Литература
1. Закупень Т.В. Проблемы реализации прав обманутых дольщиков при осуществлении многоэтажного строительства / Т.В. Закупень // Вестник арбитражной практики. 2017. N 6. С. 41 - 49.
2. Кирсанов А.Р. Законодательство о долевом строительстве: прошлое, настоящее и будущее / А.Р. Кирсанов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 6(189). С. 64 - 74.
3. Щербатова Т.В. Анализ изменений законодательства в сфере долевого строительства: тенденции и перспективы развития / Т.В. Щербатова // Новая наука: проблемы и перспективы. 2016. N 121-2. С. 286 - 291.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: А.Ю. Хамов