В предусмотренных Градостроительным кодексом РФ случаях строительство начинается с получения разрешения. Разрешение на строительство - это документ, который доказывает соответствие всей проектной документации установленным требованиям градостроительного плана земельного участка, Более того, именно разрешение на строительство дает право застройщику производить все строительные работы, а также реконструкцию объектов и капитальный ремонт.
Разрешение на строительство - документ, выдающийся согласно правилам, установленным ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, дающий право владельцу в определенные сроки осуществить застройку имеющейся земли согласно эскизному проекту, плану обработки земельного участка, кадастрового паспорта и других сопутствующих документов, данный документ прикрепляется к конкретной территории и передается при смене владельца, документ оформляется также на реконструкцию объектов. Разрешение на строительство выдается уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.
Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления могут отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Часто на практике возникают ситуации, когда лицо обращается за получением разрешения на строительство в момент, когда сам процесс строительства уже запущен. Позиция Коллегии ВС по административным делам, опубликованная в начале 2018 года, в этом случае однозначная: "Начало строительных работ не влияет на принятие решения о соответствии проектной документации требованиям градрегламента и возможности постройки на этом участке дома по предоставленному проекту. В случае положительного заключения законные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствуют". По мнению ВС, важное значение имеет именно соответствие проекта градостроительному плану участка или проекту планировки территории, а не то обстоятельство, что стройка была начата без разрешения. Таким образом, отказ может быть основан лишь на существенных нарушениях градостроительных и строительных норм.
Ранее Верховный Суд приходил к иным выводам. Например, в марте 2014 года ООО "Завод "Промсталь" обратилось в администрацию городского округа Уфы Республики Башкортостан о выдаче разрешения на строительство жилого дома на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке в Уфе. При этом к тому моменту завод уже начал строительство объекта. И в результате 14 марта 2013 года администрация заводу отказала, указав на то, что выдача разрешения обязательно должна предшествовать началу строительства, а не наоборот. Всеми судебными инстанциями было рассмотрено дело N А07-7616/2014 о признании незаконным отказа администрации и обязании ее выдать разрешение на строительство. Администрация настаивала в суде на том, что завод строил объект еще до получения разрешения, а выдача разрешения на строительство самовольных построек действующим законодательством не предусмотрена. Кассационная коллегия же пришла к выводу, что приведенное администрацией основание для отказа в выдаче разрешения при наличии полного пакета документов не может быть расценено как законное. При этом они сослались на ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса, в которых содержится исчерпывающий перечень оснований для отказа. В результате 29 декабря 2014 года кассация округа акты нижестоящих инстанций отменила, а требования завода полностью удовлетворила. Тогда администрация обратилась с жалобой в Верховный Суд. В итоге ВС жалобу администрации удовлетворил, отменив постановление кассации округа, а акты первой и апелляционной инстанции оставив в силе, и пояснил, что "системное толкование положений Градостроительного кодекса дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства...". "Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства". То есть еще в 2014 году правоприменительная практика и официальное толкование шли по противоположному пути, чем в 2018 году.
Тенденцией последних нескольких лет является частая немотивированная отмена органами местного самоуправления ранее выданных ими же разрешений на строительство, постановлений об утверждении градостроительных планов земельных участков или проектов планировки территории. Орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Не исключено, что такая отмена может произойти и тогда, когда значительная часть инвестпроекта уже реализована, возведены объекты, вложены значительные денежные средства. В соответствии с положением ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" орган местного самоуправления не вправе безосновательно и произвольно отменять ранее принятые им акты, затрагивающие права и законные интересы третьих лиц. Реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных ст. 48 Закона о местном самоуправлении, не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных субъектов. Орган местного самоуправления должен обосновать необходимость отмены предыдущего решения в самом принятом акте, а в случае его оспаривания - в суде. Отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права. Основанием для отмены ненормативного акта ОМСУ может служить лишь несоответствие отменяемого муниципального правового акта Конституции, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (Постановление 12-го ААС от 27 февраля 2012 г. N 12АП-982/12).
Разрешение на строительство, выданное в рамках своих полномочий соответствующим субъектом градостроительной деятельности, может быть прекращено исключительно в случаях и по основаниям, которые прямо предусмотрены ГрК РФ. В соответствии с ч. 21.1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство может быть прекращено на основании решения уполномоченного на выдачу разрешений на строительство органа местного самоуправления исключительно в следующих случаях:
- принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;
- расторжения договоренности аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;
- прекращения права пользования недрами, если разрешение выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном недропользователю и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Таким образом, по смыслу приведенной нормы закона, имеющей императивный характер, орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) этого разрешения только при наличии хотя бы одного из перечисленных выше оснований.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействие), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Указанная позиция находит свое подтверждение правоприменительной практикой (например, Постановление ФАС России Северо-Западного округа от 29.01.2014 по делу N А56-20724/2013, Постановление ФАС Российской Федерации Волго-Вятского округа от 15.10.2013 по делу N А79-12357/2012 и др.), а также позицией Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О прямо указано, что положение ч. 1 ст. 48 Закона о местном самоуправлении, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в ст. 12 Конституции Российской Федерации.
Завершение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства требует получения разрешения на его ввод в эксплуатацию, которое представляет собой документ, удостоверяющий выполнение строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, а также соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Статьей 55 Градостроительного кодекса РФ предусмотрен единый порядок ввода объекта в эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, которым было выдано разрешение на строительство. Поскольку в общем объеме выдаваемых разрешений на строительство доля разрешений, выданных органами местного самоуправления составляет большинство, органы местного самоуправления обладают широкими полномочиями и в сфере выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.
Наибольшую трудность для строителей, а также наибольшие возможности для злоупотреблений представляет собой именно ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию.
Статья 55 ГрК РФ устанавливает перечень документов, предъявляемых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. В него входят: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; разрешение на строительство; акт приема объекта капитального строительства; документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта требованиям технических регламентов, проектной документации, техническим условиям; схема, отображающая расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта, расположение сетей инженерно-технического обеспечения и планировочную организацию земельного участка; заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Указанный перечень не носит исчерпывающего характера и может быть расширен Правительством РФ в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет. Однако органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставления каких-либо иных документов, не предусмотренных действующими нормативными правовыми актами РФ.
Аналогична позиция судов в отношении требования дополнительных документов при оказании любых услуг органами местного самоуправления.
Например, в Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2013 г. по делу N 6-КГ12-11 сформулирована следующая позиция. Истец обратилась в администрацию г. Рязани с заявлением о выдаче градостроительного плана принадлежащего ей на праве собственности земельного участка, расположенного в г. Рязани, для дальнейшего получения разрешения на строительство индивидуального жилого дома, приложив к заявлению свидетельство о государственной регистрации права собственности на данный земельный участок и паспорт собственника земельного участка. 10 мая 2002 г. администрация г. Рязани письмом N 16-836 фактически отказала в выдаче испрашиваемого градостроительного паспорта земельного участка в связи с непредставлением в полном объеме необходимых документов, поскольку сообщено, что градостроительный паспорт будет изготовлен в случае предоставления кадастрового паспорта земельного участка, технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и материалов действующей (актуализированной) топографической съемки территории земельного участка в местной системе координат на бумажном и электронном носителях в масштабе 1:500, выполненной в соответствии с "техническими требованиями к цифровым картографическим материалам и порядку их создания на территории города Рязани", утвержденными Постановлением администрации г. Рязани от 26 августа 2009 г. N 6052. Проверив материалы дела, обсудив обоснованность доводов жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Из содержания приведенных норм следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляются по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и являются обязанностью уполномоченного органа. Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующие отношения, возникшие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность гражданина обосновать цель истребования градостроительного плана, представить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица. При таком положении администрация г. Рязани неправомерно предложила истцу представить дополнительно вышеуказанные документы, поскольку выдача органом местного самоуправления градостроительного паспорта земельного участка является муниципальной услугой, под которой согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа, и на возникшие правоотношения распространяются положения указанного Федерального закона. Требования администрации г. Рязани к истцу представить кадастровый паспорт земельного участка, технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и материалы действующей (актуализированной) топографической съемки территории земельного участка в местной системе координат на бумажном и электронном носителях признаны незаконными, а администрацию г. Рязани обязали выдать истцу градостроительный паспорт земельного участка.
Орган, выдавший разрешение на строительство в течение 10 дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления предоставленных документов, осмотр объекта капитального строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию являются: отсутствие документов, представление которых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязательно, их несоответствие требованиям градостроительного плана земельного участка либо требованиям, установленным в разрешении на строительство, несоответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации.
Вопрос о необходимости проверки соответствия построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства установленным требованиям является одним из наиболее дискуссионных. Согласно распространенному мнению при отсутствии разрешения на строительство здание, строение, сооружение не должно вводиться в эксплуатацию. С другой стороны, существует необходимость расширения свободы застройщика, облегчения бремени чрезмерного правового регулирования.
В поддержку застройщика в связи с частыми случаями злоупотребления полномочиями органами муниципальной власти и в обобщение сложившейся судебной практики Верховным Судом издано Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, в том числе в отношении ремонта, реконструкции и возведения объектов капитального строительства, Пленум Верховного Суда Российской Федерации дал судам следующие разъяснения.
В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
По правилам, установленным главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):
- федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;
- органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;
- органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению.
Заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих должно отвечать требованиям, предусмотренным абзацем вторым ч. 1 ст. 247 и ст. 131 ГПК РФ, в части, не противоречащей особенностям производства по делам данной категории, установленным главами 23 и 25 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными, какие права и свободы нарушены (осуществлению каких прав и свобод созданы препятствия). К заявлению об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих необходимо приобщать копию заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя, сведения, подтверждающие факт принятия оспариваемых решений, совершение оспариваемых действий или бездействия (ч. 1 ст. 246, ст. 132 ГПК РФ).
Исходя из положений ч. 4 ст. 254 ГПК РФ судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не предрешает результата рассмотрения дела судом. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения может разрешаться судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству, в ходе рассмотрения дела, а также после разрешения дела, но до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя.
По делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия), согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
В целях правильного рассмотрения и разрешения дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе. За неисполнение требований суда о представлении доказательств должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере, установленном ч. 2 ст. 249 ГПК РФ. При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (ч. 1 - 3 ст. 34, ч. 11 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями)).
Автор: С. Казакова