Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории.
Согласно этому делению правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, что вытекает из положений статей 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
В пункте 7 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ содержится понятие территориальных зон, то есть таких зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте.
В состав правил землепользования и застройки входят карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
Естественно, что при таком, довольно строгом, законодательном регулировании землепользования в нашей стране, большинство судебных споров, касающихся индивидуального жилищного строительства на земельных участках, не предназначенных для этого, связано с реализацией властных полномочий органов, контролирующих соблюдение гражданами и юридическими лицами правил землепользования, установленных федеральным и местным законодательством.
Как правило, нарушения допускаются при строительстве объектов ИЖС на землях сельскохозяйственного назначения, землях особо охраняемых территорий и объектов, землях лесного и водного фонда.
С учетом вышеизложенного производства по возникающим из таких споров судебным делам ведутся в порядке административного искового производства (КАС РФ), когда собственник участка обжалует действия и/или акты государственных органов, по его мнению, нарушающих его права, и гражданского производства (ГПК РФ) в случаях, когда защита прав собственника реализуется через признание права собственности на самовольную постройку.
Что касается такого рода судебных дел в целом, то в них, в большинстве своем, все представляется довольно ясным и понятным: при строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, который на момент осуществления такого строительства и/или на момент регистрации права собственности на построенный объект ИЖС либо в период использования такого объекта собственником не был предназначен для таких целей, к собственнику могут быть предъявлены соответствующие претензии и требование о сносе объекта ИЖС (самовольной постройки) и приведении земельного участка в состояние, соответствующее его разрешенному использованию.
Соответственно, вся деятельность ведущего дело юриста либо сводится к оспариванию ненормативных или нормативных актов властных структур и/или их действий, либо направлена на признание права собственности на уже существующий объект ИЖС.
Действия юриста или представителя собственника при подготовке к ведению подобного судебного дела на стороне собственника участка тоже вполне понятны и подчиняются логике спора и требованиям нормативной базы, регулирующей земельные правоотношения.
На что следует обратить внимание при подготовке дел к разбирательству?
С учетом внесения изменений в законодательные акты, регулирующие земельные отношения, следует с особой тщательностью проверить, какие именно редакции законов и иных нормативных актов применимы к правоотношениям, рассматриваемым в конкретном судебном деле.
Очень важно внимательно изучить всю нормативную базу, регулирующую такие правоотношения, включая локальные нормативные акты.
Кроме указанных выше обстоятельств, влекущих за собой возникновение судебных споров, довольно распространенными являются нарушения прав собственников земельных участков властными структурами, в результате чего изменяется разрешенное использование земельного участка собственника: в правила землепользования и застройки внесли изменения и дополнения - и вот уже объект ИЖС полностью или частично располагается на земле, не предназначенной для этого (например, Апелляционное определение Верховного Суда РФ N 51-АПГ17-11 от 24 августа 2017 года).
При легализации самовольной постройки, конечно же, понадобится экспертиза, которую лучше провести заблаговременно, до начала судебного разбирательства, и использовать ее выводы в качестве обоснования исковых требований или возражений на иск с самого начала судебного разбирательства.
В качестве примеров судебных решений по такой категории дел можно привести судебные акты по делам: N 3а-1153/2019, N 3а-104/2019, N 2-86/2019, N 2-970/2019, N 2-1-238/2019 (особо охраняемая территория), приговор по делу N 1-2/2019 (территории зеленого фонда, территории выявленных объектов культурного наследия).
Ниже будут приведены нормы законодательства, на основании которых суды разрешают подобные споры и которые составляют основу судебной практики. Это поможет быстро сориентироваться при оценке перспектив рассмотрения дела в суде и выбрать оптимальный путь решения поставленных перед судебным представителем задач.
По делу N 3а-1153/2019 суд поддержал административного истца и признал недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N и N, расположенных по адресу: <адрес>, соответственно, поскольку части участков собственника внезапно оказались территорией общего пользования.
Дело N 3а-104/2019. Истец обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части установления размеров и границ санитарно-защитной зоны фермы крупного рогатого скота, распространяющей свое действие на принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N. Основанием к обращению с иском послужил отказ в выдаче разрешения на строительство на земельном участке индивидуального жилого дома. Административный истец является собственником земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, общей площадью 1 500 кв. м, относящегося к категории "земли населенных пунктов", имеющего разрешенное использование: под приусадебный участок. Участок попал в состав санитарно-защитной зоны, которая была установлена решением Совета депутатов сельского поселения. Административный иск судом удовлетворен в связи с тем, что установленная с нарушением законодательства санитарно-защитная зона ограничивает право административного истца по использованию земельного участка.
Дело N 2-86/2019 - требования о признании права собственности на жилой дом (самовольная постройка), построенный на земельном участке удовлетворены. Решение суда интересно тем, что суд при судебном разбирательстве не исследовал разрешенное использование земельного участка.
Дело N 2-970/2019 - суд удовлетворил исковые требования истца о признании права собственности на самовольную постройку, которая образовалась из-за отказа местной администрации выдать разрешение на реконструкцию жилого дома в связи с тем, что при производстве реконструкции не были соблюдены правила застройки территории в части соблюдения расстояния от жилого дома до границы смежного участка, а также в связи с принятием градостроительного регламента и отнесением территории, на которой находится участок к зоне застройки многоэтажными домами.
Определением Верховного Суда РФ от 24 апреля 2017 года по делу N 56-АПГ17-2 административному истцу отказано в удовлетворении требований о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 (в редакции решения Думы города Владивостока от 19 декабря 2013 года N 217), по апелляционной жалобе административного истца на решение Приморского краевого суда от 6 декабря 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано в том числе и на том основании, что при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование земельного участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если такое использование не создает препятствий, перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ.
В случае если объект ИЖС располагается на приусадебном земельном участке, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" на приусадебном земельном участке допускается размещение жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса.
В случае если объект ИЖС располагается на садовом земельном участке, необходимо руководствоваться положениями статьи 3 Федерального закона N 217-ФЗ, согласно которым на садовом земельном участке допускается размещение садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей, при этом под хозяйственными постройками понимаются сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки (в том числе временные), предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд (пункты 1, 3 статьи 3 Федерального закона N 217-ФЗ).
При этом следует учитывать, что в соответствии со статьей 23 Федерального закона N 217-ФЗ предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных участках, определяются градостроительными регламентами.
Параметры жилого или садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса.
Строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства.
Кроме того, одним из основных моментов, на которые следует обратить особое внимание, является необходимость выяснения обстоятельств, связанных с осуществлением или не осуществлением собственником или иным лицом в период до возникновения судебного спора действий по изменению вида разрешенного использования земельного участка.
Это важно постольку, поскольку, помимо всего прочего, правила землепользования и застройки включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами и собственники земельных участков часто прибегают к предоставленной действующим законодательством возможности такого изменения для установления соответствия между фактическим и документально регламентированным использованием.
Например, решение Краснокамского городского суда Пермского края от 28.01.2016 по делу N 2а-126 (отказ в изменении разрешенного использования участка).
Выяснение указанного обстоятельства является обязательным, в том числе, для правильного понимания необходимости и достаточности выбранных способов защиты прав собственника участка.
Кроме того, в документах на земельный участок и в документах, в которых фигурирует или упоминается этот участок (акты органов самоуправления, местные нормативные акты и т.п.), может содержаться различная, противоречивая информация. Факты такого несоответствия желательно выявить и устранить, если это возможно, до начала судебного разбирательства.
Пример - дело N 33-5545/2015, в частности, Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 22.12.2015 по данному делу.
Правильно сориентироваться в вопросах правоприменения и выборе средств защиты помогут положения Федерального закона N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Статья 34 данного Закона содержит пункт 11, согласно которому разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору, при том, что все виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540.
Кроме того, пункты 12 и 13 статьи 34 ФЗ N 171-ФЗ содержат положения, которые, при определенных обстоятельствах, возможно, избавят вас и собственника от необходимости прибегать к судебной защите своих интересов.
При ссылке на положения и при использовании положений классификатора видов разрешенного использования следует учитывать, что в него четырьмя Приказами министерства вносились изменения, и правильно выбирать редакцию документа с учетом временного периода, в котором существовали рассматриваемые в рамках дела правоотношения сторон.
При подготовке дела к судебному разбирательству или при решении вопроса о необходимости обращаться за судебной защитой необходимо очень внимательно изучить письмо Министерства экономического развития РФ от 7 ноября 2018 г. N 32363-ВА/Д23и "О применении положений Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ и Федерального закона от 3 августа 2018 года N 340-ФЗ в части кадастрового учета и государственной регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства и садовые дома".
Если вы столкнулись с необходимостью изменять вид разрешенного использования земельного участка либо эти действия уже осуществил собственник или администрация/иная властная структура и вам придется учитывать это обстоятельство в своей работе, следует учесть, что Верховный Суд РФ обобщил судебную практику по делам об изменении вида разрешенного использования земельного участка в своем Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018).
Читайте ещё по этой теме:
Автор: Кирина А.