О переводе категории земли в категорию земли поселений

Впечатляющий размах жилищного строительства в современной России стал знаковым явлением сегодняшнего дня. Это относится как к строительству в больших и малых городах так и к программам малоэтажного строительства. Однако как не смешно это звучит при всей обширности территории страны застройщики столкнулись с проблемой нехватки земли.

Земельный кодекс РФ все земли по целевому назначению подразделяет на следующие категории, каждая из которых имеет свой правовой режим:

1. земли сельскохозяйственного назначения;
2. земли поселений; (в законопроекте ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс РФ и некоторые другие законодательные акты РФ», который рассмотрен Государственной думой РФ во втором чтении 22.11.2006 г., предлагается заменить понятие «земли поселений» на «земли населенных пунктов»);
3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4. земли особо охраняемых территорий и объектов;
5. земли лесного фонда;
6. земли водного фонда;
7. земли запаса.

Вопросы перевода земель в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее по тексту – Закон о переводе). В статьях 2 - 5 указанного закона содержатся процедурные нормы перевода земель из одной категории в другую, которые являются общими, и соответственно, могут применяться с учетом положений и требований специальных норм.

Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (специальные нормы) регулируется главой 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Анализ специальных норм позволяет сделать вывод, что из всех шести категорий (земли сельскохозяйственного назначения; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса) практически все земли (земельные участки) могут быть переведены в категорию земель поселения.

• Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях. Таким случаем является установление или изменение черты поселения (пп. 3 п. 1 ст. 7 Закона о переводе).
• Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее по тексту - земли промышленности и иного специального назначения) или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, том числе земли поселений, осуществляется без ограничений, за исключением случаев, указанных в частях 2 и 3 статьи 9 Законе о переводе. (п. 1 ст. 9 Закона о переводе).
• Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в земли поселений осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно (ст. 10 Закона о переводе).
• Земли лесного фонда или земельные участки в составе таких земель могут быть также переведены в земли поселений в связи с установлением или изменением черты поселений (пп. 2 п. 1 ст. 11 Закона о переводе).
• Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в земли поселений также допускается в случае установления или изменения черты поселений (пп. 2 п. 1 ст. 12 Закона о переводе).
• Земельные участки из состава земель запаса в земли поселений переводятся без ограничений (ст. 13 Закона о переводе).

В земельном законодательстве РФ нет прямого запрета, кроме запрета, касающегося земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель, на перевод земельных участков из этих категорий в земли поселений. В ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 111-ФЗ говорится, что установление или изменение черты поселений является переводом земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений. Из чего следует, что отдельной (дополнительной) процедуры в случае перевода земель из других категорий в земли поселений (исключения из земель поселений) кроме как процедуры по изменению границ поселения, не требуется. По этой же причине, при переводе земельных участков из категорий других земель в земли поселений не применяется общий порядок перевода, который применяется при переводе земель одной категории в другую, установленный ст.ст. 2 – 5 Закона о переводе.

Правовой статус земель поселений закреплен в ст. 83 Земельного кодекса РФ. Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.

Термин «поселение» имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С.И.Ожегова под словом «поселение» следует понимать «Населенные пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». Под населенным пунктом С.И.Ожегов понимает «общее название мест с постоянными жителями», используемое, как правило, в официальных отношениях. Автор словаря считает, что понятие «поселение» шире, чем понятие «населенный пункт».

В Российскую правовую систему понятие «поселение» введено Основным законом Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного самоуправления, хотя понятие поселения не определено.

Дефиниция «поселение» раскрывается только в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где для целей этого Федерального закона установлены следующие основные термины и понятия:

• сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• поселение - городское или сельское поселение;

Ни в Земельном, ни в Градостроительном кодексах РФ понятие «поселение» не раскрывается. В виду чего в правоприменительной практике сложилось два мнения:

Первое, сторонники которого считают, что в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт».

И второе, сторонники которого придерживаются формального толкования закона, и считают, что понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны.

В этой связи показательны ответы Комитетов Государственной Думы Российской Федерации на запросы органов законодательной власти Субъектов.

Из ответа на запрос Самарской Губернской думы о содержании понятий «поселение» и «административный центр».

«1) В указанных нормах понятие «поселение» соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия «поселение» в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики» (выделено Авторами).

Из ответа на запрос органов власти Орловской области о введении ряда новых понятий, содержание которых точ¬но не определено в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

«Положения пунктов 3 и 4 части 1 статьи 11 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в новой редакции (№131 ФЗ от 06.10.2003, далее - Федеральный закон) имеют содержание, тождественное нормам части 2 статьи 12 действующей редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (№154-ФЗ от 28.08.1995), в соответствии с которыми определены территории муниципальных образований, существующих на дату официального опубликования Федерального закона.

Указанные в положения пункта 3 и 4 статьи 11 Федерального закона категории земель определяются Земельным, Лесным, Водным и Градостроительным кодексами, Федеральным законом от 07.05.2001г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона вся территория субъекта Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселении.

Таким образом, на территории Орловской области условий для возникновения территорий не входящих в состав территорий городских и сельских поселений (межселенных территорий) не имеется».

Вследствие чего остается открытым и краеугольным вопрос о тождественности или не тождественности понятия «поселение», используемого в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Земельном и Градостроительном кодексах РФ.

В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен правовой статус территорий и границ территорий муниципальных образований. В частности, установлено:

• территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
• территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
• территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
• в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
• в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
• размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
• границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта (выделено автором для дальнейшего анализа);
• территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
• территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
• границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Данной нормой установлено понятие «межселенной территории», к которым отнесены территории внутри муниципальных районов, не занятые поселениями, на территориях с низкой плотностью населения.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Установив жесткую иерархию территорий муниципальных образований в субъекте РФ, закон дал еще больше оснований для споров между юристами по вопросу о значении, в котором употребляется в Земельном Градостроительном кодексах РФ понятие «Земли поселений»? Потому как если под «Землями поселений» понимаются не земли населенных пунктов, то получается, что в субъекте РФ не с низкой плотностью населения может быть только одна категория земель – земли поселений. Оставшиеся шесть категорий по определению (ст. 83 Земельного кодекса РФ) не могут входить в состав земель поселений. В тоже время, никто из юристов однозначно не может со стопроцентной уверенностью заявить, что в Земельном и Градостроительном кодексах РФ понятие «Земли поселений» употребляются в контексте земель населенных пунктов, так как официального разъяснения на этот счет не имеется.

Остается открытым вопрос и с дефиницией «населенный пункт». Хоть различные виды населенных пунктов поименованы в законе, законодатель не дал четкого определения «населенного пункта». Что можно, и что нельзя признать населенным пунктом? Поселение в тайге, состоящее из двух охотничьих сторожек, можно признать населенным пунктом? Можно ли признать поселение из трех домов (хутор) населенным пунктом? Можно ли признать Садовое (дачное) товарищество, если его члены постоянно проживают в своих домах, населенным пунктом? Как и кем устанавливается (присваивается) правовой статус населенного пункта поселению? Кто в таком случае должен разрешить вопрос об установлении границ этого населенного пункта? Вопросы остались открытыми.

Вопрос с садовыми (дачными) товариществами стоит особенно остро, так как за последнее время многие люди на территориях садовых товариществ построили себе постоянное капитальное жилье и проживают в нем. Концептуальная проблема «категорий земель», и в частности с «землями поселений», которая была заложена еще при разработке Земельного кодекса РФ, на основе которого в последствии был разработан и принят Градостроительный кодекс РФ, дает о себе знать, и будет давать знать каждый раз при внесении изменений в эти кодексы.

В определении земель поселений, содержащемся в статье 83 Земельного кодекса РФ, даны два основных признака, по которым земли поселений отграничиваются от иных категорий земель:

• земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений;
• земли поселений включены в черту поселения.

Из этих признаков следует, что к землям поселений могут относиться земли не только используемые поселением, но и земли предполагаемые к застройке (развитию) поселением (не освоенные земли). Основным признаком земель, не используемых поселением от других категорий, является их включением в черту поселения.

Правовое регулирование черты поселения закреплено в статье 84 Земельного кодекса РФ.

Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий.

Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации по Земельному кодексу РФ и не значится в списке градостроительной документации в Градостроительном кодексе РФ.

Утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев:

• черта городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждается и изменяется федеральным законом по согласованному представлению законодательных (представительных) органов города Москвы и законодательных (представительных) органов Московской области, законодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и законодательных (представительных) органов Ленинградской области.
• утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляются Правительством Российской Федерации.

Порядок изменения границы поселения предусмотрен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений (п. 3 ст. 12 Закона).

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений (п. 3 ст. 12 Закона). Процедура и правомочность проведения голосования закреплены там же в статье 24 Закона.

Процедура и правомочность проведения схода граждан, соответственно, закреплены в статье 25 Закона. Решение об изменении границ муниципального образования принимается Законодательным органом власти Субъекта РФ в виде закона по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Порядок утверждения и изменения черты поселения предусмотрен Земельным кодексом РФ. Полномочие по установлению (утверждению) и изменению черты поселения отнесено кодексом к компетенции Субъекта РФ. Но, в случае установления черты поселения орган государственной власти Субъекта РФ может только на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации, разработка которой и утверждение отнесено к компетенции органом местного самоуправления.

22 ноября 2006 во втором чтении принят Государственной думой РФ Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». Как следует из текста пояснительной записки к нему, «проект направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства». В частности, предлагается внести изменения в Земельный кодекс, федеральные законы «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» «с целью урегулирования порядка установления и изменения черты населенного пункта. При этом предлагается устранить существующее в настоящее время различие понятия «поселение», установленного в Земельном кодексе и Федеральном законе от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предлагается заменить правовую категорию «Земли поселений» на «Земли населенных пунктов» в подпункте 2 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ. Соответственно далее по тексту Земельного кодекса РФ в пункте 1 статьи 77, в наименовании главы XV, в наименовании и пунктах 1 и 2 статьи 83, в статье 85, в пункте 1 статьи 86, в пункте 1 статьи 87, в части второй пункта 4 статьи 90 и в пункте 4 статьи 99 слова "поселения" в соответствующем падеже заменить словами "населенные пункты" в соответствующем падеже.

Законопроектом определена компетенция органов власти и процедура по установлению и изменению черты населенных пунктов. Лица, заинтересованные в установлении или изменении черты населенного пункта обращаются к главе администрации соответствующего муниципального образования с обращением об установлении (изменении) черты населенного пункта. В целях установления и изменения черты населенного пункта осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию ее проекта в текстовой форме и в виде карты (плана).

Материалы по обоснованию проекта черты населенного пункта утверждаются главой местной администрации муниципального образования в месячный срок с даты поступления от лиц обращения.
Окончательное решение вопроса об установлении черты населенного пункта отнесено к полномочиям представительного органа местного самоуправления.

К сожалению, в законе не определен предельный срок принятия решения представительным местного самоуправления, можно предположить, что решение должно приниматься в той процедуре и в том регламенте, который установлен в этом муниципальном образовании для обычных решений, которые принимают представительные органы этого муниципального образования. Из этого правила предусмотрен ряд исключений, а именно: если черта населенного пункта совпадает с границами муниципального образования, черта такого населенного пункта утверждается законом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном для изменения границ муниципальных образований. Исключения также касаются утверждения черты городов федерального значения и населенных пунктов, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований.

Установление и изменение черты населенного пункта производится на основании утвержденных документов территориального планирования. До утверждения таких документов предусмотрен переходный период, в течение которого осуществляется согласование проекта черты населенного пункта:

• Либо с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в случае, если в результате установления или изменения черты населенного пункта предполагается изменение границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия федерального значения;
• Либо с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится населенный пункт, в случае, если в результате установления или изменения черты населенного пункта предполагается изменение границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия регионального значения.

Срок согласования проекта черты населенного пункта не может превышать одного месяца со дня направления лицами, указанными в пункте 8 статьи 84 Земельного кодекса РФ (авторы считают, что в тексте законопроекта допущена опечатка, так как в этом пункте говорится об установлении и изменении черты населенных пунктов, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований) на согласование такого проекта в указанные органы государственной власти.

В случае не поступления от указанных органов в установленный срок в орган, направивший проект черты населенного пункта, заключений на проект черты населенного пункта такой проект считается согласованным с указанными органами. Также в законопроекте установлено, что отрицательное заключение указанных органов не прекращает процедуру установления (изменения) черты населенного пункта. Для этих целей орган, уполномоченный на установление или изменение черты населенного пункта, в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования такого проекта принимает решение о создании согласительной комиссии. Порядок работы согласительной комиссии, создаваемой для согласования проекта черты населенного пункта, устанавливается законами субъектов Российской Федерации. В этом случае, срок установления (изменения) черты населенного пункта становится неопределенным.

Читайте ещё по этой теме:

• Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков

Авторы: Д. Базаркин, Е. Лобачев.