Правовое регулирование изменения целевого назначения и/или видов разрешенного использования земельных участков является одной из наиболее актуальных проблем, обсуждаемых в рамках земельного права.
Принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ <1> (далее - ЗК РФ), а позже - в 2004 г. Градостроительного кодекса РФ <2> (далее - ГрадК РФ) и Федерального закона N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <3> (далее - ФЗ "О переводе земель") создало нормативную базу для законного решения данного вопроса. Однако применение этих законов на практике в силу их некоторой несогласованности, бланкетности и отсылочности многих содержащихся в них норм, несовершенства юридической техники создало немало сложностей. Целью данной статьи является показать некоторые из них.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Предполагается, что корень многих проблем следует искать в несовершенстве законодательной техники.
Как известно, Земельный кодекс содержит ряд тавтологических определений, а зачастую необходимые определения и вовсе отсутствуют. Ни Градостроительный кодекс, ни Земельный кодекс, хоть и оперируют понятиями целевого назначения и разрешенного использования, их не раскрывают. В п. 3 ст. 11.2 ЗК лишь содержится "определение", что "целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами". Однако это определением, безусловно, назвать нельзя, так как оно не раскрывает основных признаков целевого назначения и разрешенного использования.
Исходя из этого, считаю точку зрения многих ученых (А.П. Анисимов, М.В. Попов, О.М. Козырь, В.А. Буров), которые высказываются за законодательное раскрытие и закрепление этих понятий, верной.
Также, как верно заметил Г.А. Волков, в ч. 1 ст. 7 ЗК РФ допущена логическая ошибка, а именно: шесть категорий земель действительно подразделяются по целевому назначению, однако седьмая категория - земли запаса по своей сущности и из смысла ст. 103 ЗК РФ целевого назначения иметь не может. Иными словами, произведена классификация по разным основаниям <4>.
--------------------------------
<4> См.: Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. N 2. С. 31.
Помимо проблем, вызванных недостатками юридической техники, существует ряд собственно правовых проблем и проблем правоприменительного характера, которые будут рассмотрены ниже. Эти проблемы возникают при:
- изменении вида разрешенного использования земельного участка;
- изменении целевого назначения земельного участка (с изменением вида разрешенного использования либо без такового).
Остановимся на них подробнее.
1. Изменение вида разрешенного использования земельного участка
Установление и изменение разрешенного использования земельного участка предусматриваются градостроительными регламентами, а на земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распространяются или для которых они не устанавливаются, - другими актами <5>.
--------------------------------
<5> См.: Лесной кодекс Российской Федерации.
На тех территориях, где утверждены правила землепользования и застройки, существует положительная тенденция к упрощению данной процедуры и к уменьшению проблем, вызванных необходимостью таких изменений. Однако встает другой актуальный вопрос: п. 6 ст. 37 Градостроительного кодекса говорит о том, что даже при утвержденных правилах землепользования и застройки заинтересованное лицо может подать заявление о предоставлении ему условно разрешенного вида использования земельного участка. Таким образом, законодатель, с одной стороны, закрепляет в правилах землепользования и застройки четкий перечень видов разрешенного использования для каждой территориальной зоны. С другой стороны, в порядке, установленном ст. 39 Градостроительного кодекса, заинтересованное лицо может получить и не предусмотренный правилами землепользования и застройки условно разрешенный вид использования земельного участка. Возникает вопрос об императивности данных правил и закрепляется возможность "обойти" их законным способом.
В большинстве муниципальных образований правила землепользования и застройки не утверждены.
В соответствии с предыдущей редакцией ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <6> крайний срок принятия правил землепользования и застройки составлял пять лет с момента принятия Градостроительного кодекса, т.е. до 30 декабря 2009 г. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 351-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7> данный срок был продлен до 1 января 2012 г. До принятия правил решение об изменении разрешенного использования принимается главой местной администрации. Однако это законодательное положение создает ряд проблем:
--------------------------------
<6> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.
<7> Российская газета. N 5076. 2009. 29 дек.
- В Законе не указано, орган местного самоуправления какого именно муниципального образования вправе принимать решение об изменении разрешенного использования. Ответ на данный вопрос можно встретить лишь в судебной практике: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 г. N 4-Г08-27 содержит указание на то, что решение об изменении разрешенного использования земельного участка принимают органы местного самоуправления поселенческого уровня, городского округа и муниципального района (но только на межселенных территориях).
- Закон не устанавливает каких-либо процедур и документов, обосновывающих возможность изменения разрешенного использования земельного участка. Пользуясь данным пробелом, многие строительные компании выкупают земли, на которых располагаются объекты, предназначенные для одного вида разрешенного использования, сносят их и меняют разрешенное использование для строительства офисных зданий, складов и т.п. На их пути встает лишь проведение государственной экологической экспертизы, результаты которой, к сожалению, зачастую не соответствуют фактическому существованию дел в силу ряда социально-экономических причин.
- Требование о проведении публичных слушаний, установленное как обязательное при изменении вида разрешенного использования земельных участков для территорий, на которых не утверждены правила землепользования и застройки, не устанавливает обязательность результатов этих публичных слушаний. На практике также существуют большие проблемы с информированием населения о проведении публичных слушаний, что зачастую ставит вопрос: насколько эти слушания были "публичными"?
- Установленное п. 2 ст. 7 ЗК РФ правило о том, что "любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования", в отсутствие принятых правил землепользования и застройки не применяется в силу отсутствия результатов зонирования.
Это подтверждается судебной практикой. В Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 31 июля 2008 г. N КА-А41/6086-08 указывается, что "нормы данной статьи свидетельствуют о том, что возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий". Также суд ссылается на Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки", утвержденный Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 г. N П/119 <10>. Согласно п. 6.2.17 "сведения о разрешенном использовании (назначении) вносятся в соответствии с имеющим юридическую силу документом, которым устанавливается данное разрешенное использование". Таким образом, выбор разрешенного использования будет определяться не собственником земельного участка, а главой местной администрации, что создает "благоприятные" условия для коррупции. Однако следует указать, что с принятием ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" эти правила утратили силу. Тем не менее данный вопрос остается актуальным.
--------------------------------
<10> См.: Приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки") // Российская газета. N 130. 11 июля 2001 г. (Приказ, Порядок, Ф. 1.1).
Последние изменения, внесенные в ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", добавили в п. 1 ст. 4 новый пп. 5, который закрепляет, что "разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства". Предполагается, что данное положение, до принятия правил землепользования и застройки, сумеет поставить хоть какие-то рамки при изменении разрешенного использования земельного участка. К сожалению, относительная новизна нормы пока не позволяет сделать вывод о том, как она влияет на практику.
Иным образом обстоят дела с земельными участками, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется (земельные участки, занятые линейными объектами; земельные участки в границах территорий общего пользования и др.) или для которых градостроительные регламенты не предусмотрены (земли лесного фонда, земли особо охраняемых территорий и объектов, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения и др.). Часть 5 ст. 37 ГрадК РФ устанавливает, что решение об изменении разрешенного использования таких земельных участков принимается в соответствии с другими федеральными законами. Однако в ЗК РФ и других специальных федеральных законах эти нормы зачастую отсутствуют.
2. Изменение целевого назначения земельного участка
В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий. Соответственно изменение целевого назначения выражается в переводе земли из одной категории в другую.
Круг проблем, возникающих при переводе земель из одной категории в другую, достаточно обширен и зависит от категории земли, которую переводят; установления новой кадастровой стоимости; обоснования перевода; бремени сбора документов, необходимых для перевода; необходимости изменения разрешенного использования земельного участка, обусловленного таким переводом. Остановимся только на двух из них.
1. Часть 1 ст. 8 ЗК РФ предусматривает перевод из одной категории в другую только земель, в то время как ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает перевод и земель, и земельных участков. В большинстве случаев именно земельные участки, с присвоенным им кадастровым номером, установленным разрешенным использованием, являются объектом перевода.
Принципиальное различие между переводом земель и переводом земельных участков состоит в бремени сбора необходимых документов, а также в объеме этих документов. ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает исчерпывающий список документов, которые могут потребоваться и которые необходимо указать в ходатайстве для перевода земельного участка из одной категории в другую. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов подлежат определению в нормативно-правовом акте того субъекта, который правомочен осуществлять такой перевод. Зачастую принятые акты распространяют свое действие не только на перевод земель, но и на перевод земельных участков и бремя сбора документов (а их количество значительно увеличивается), таким образом, переходит на заявителя <11>.
--------------------------------
<11> См.: Буров В.А. Некоторые вопросы применения и совершенствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Законодательство и экономика. 2009. N 8. С. 46.
2. При переводе земельного участка из одной категории в другую обычно встает вопрос и об изменении его разрешенного использования. Логично было бы установить, что решение об изменении разрешенного использования принималось бы тем органом, который осуществляет перевод, и это закреплялось бы в акте о переводе. Однако в настоящее время такой порядок не предусмотрен.
Следовательно, помимо ходатайства о переводе земельного участка в другую категорию необходимо также обратиться и в орган местного самоуправления - для изменения разрешенного использования земельного участка. При этом законодатель не регулирует, когда именно необходимо обращаться к местной администрации для изменения разрешенного использования - до заявления ходатайства о переводе земельного участка в другую категорию, одновременно с ним или после принятия акта о переводе.
Автор считает, что логично было бы сначала изменить разрешенное использование земельного участка, проведя при этом все необходимые процедуры обоснования такого изменения, а потом уже это новое разрешенное использование использовать как основание для перевода земельного участка в другую категорию. Однако в силу названных выше причин, возникающих при изменении вида разрешенного использования земельного участка (отсутствие перечня документов, которые могут обосновывать такое изменение; рекомендательный характер публичных слушаний и т.д.), реализация такого порядка затруднительна. Возможно, это станет предметом для дальнейшего исследования.
В заключение хотелось бы отметить, что обозначенный выше круг проблем не является исчерпывающим - приведены лишь самые актуальные, на взгляд автора, вопросы. Законодателю следует серьезно обратить внимание и на несовершенство законодательной техники, и на коллизии, возникающие при реализации соответствующих норм.
Литература
1. Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории.
2. Баразгова Р.С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий.
3. Буров В.А. Некоторые вопросы применения и совершенствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Законодательство и экономика. 2009. N 8.
4. Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. N 2.
5. Евсегнеева Е.Н. Изменение вида разрешенного использования земельных участков // Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых (М., 19 мая 2008 г.). М.: Юриспруденция, 2009.
6. Козырь О.М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций: Учебное пособие для вузов. М.: Форгрейфер, 2009. Вып. 6.
7. Попов М.В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 2.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: И.С. Кузнецов