Земля является объектом, который не только используется управомоченным лицом для собственных нужд, как любая другая вещь, а составляет важнейший ресурс всего государства, имеет стратегическое, жизненно важное назначение для всего его населения.
Поэтому законодатель в Земельном кодексе РФ, закрепляя основные принципы земельного законодательства, среди главных устанавливает принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед ее использованием в качестве недвижимого имущества.
Таким образом, природоохранные земельные отношения являются первичными перед имущественными, которые опосредуются первыми и становятся возможными только при соблюдении всех природоохранных мер.
Тем не менее Конституция РФ, Гражданский и Земельный кодексы РФ объявляют земельный участок недвижимым имуществом со всеми вытекающими последствиями. Также разрешаются все предусмотренные гражданским законодательством сделки с земельными участками. И все же специфику земельного участка как объекта права собственности и сделок не учитывать невозможно. Поэтому гражданское законодательство, регулирующее отношения собственности и отдельные виды сделок с недвижимым имуществом, распространяется на сделки, в том числе куплю-продажу земельных участков, только в самом общем виде: оно определяет существо самого правоотношения купли-продажи, основополагающие права и обязанности сторон купли-продажи, которые характерны для сделок со всеми вещами, и не более того. Основным же нормативным регулятором купли-продажи земельных участков, устанавливающим особенности совершения этой сделки, является земельное законодательство, и в первую очередь Земельный кодекс РФ.
В Земельном кодексе РФ имеется даже ст. 37, закрепляющая особенности купли-продажи земельных участков, содержание которой, на наш взгляд, является не соответствующим реально существующим и предусмотренным законодательством особенностям этой сделки. Дело в том, что содержание п. 2 и 3 этой статьи не имеет ничего общего с особенностями купли-продажи именно земельного участка. Все эти положения, например заявление законодателя о том, что являются недействительными условия договора, устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию, предусмотрены для абсолютно всех вещей в гражданском законодательстве.
Сомнительной особенностью является также положение п. 3 ст. 37 Земельного кодекса РФ, закрепляющего ответственность продавца в случае предоставления ложной информации о продаваемом земельном участке. Данная норма также является копией положения ст. 475 ГК РФ. Поэтому, на наш взгляд, данная статья Земельного кодекса РФ не отражает существующие особенности купли-продажи земельных участков. Попытка законодателя систематизировать их из всего земельного законодательства оказалась неудачной.
Реальные же положения, касающиеся особенностей совершения сделок с земельными участками, в том числе купли-продажи, содержатся в других нормах Земельного кодекса РФ и иных земельно-правовых актах. И в рамках именно законодательного акта их систематизация действительно не представляется возможной из-за разнообразия земельных отношений, их объектного и субъектного состава.
Поэтому их выявление и объяснение - это как раз задача научных исследований, которые на основе всего земельного законодательства, а не только Земельного кодекса РФ позволят вычленить особенности совершения купли-продажи различными субъектами (публичными или частными лицами) различных объектов (земельных участков в соответствии с их категорией). Поэтому рассмотрение особенностей купли-продажи земельных участков будет целесообразно, условно раздев их на те, которые вытекают из предусмотренной законодательством категории того или иного земельного участка, и те, которые характерны для различных участников сделки.
1. Важной особенностью является то положение Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым объектом купли-продажи может быть только земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. В результате этого учета земельный участок будет сформирован, т.е. из "земли" (довольно абстрактного понятия) превратится в конкретный индивидуально-определенный объект.
2. В зависимости от категории земель и их собственника Земельным кодексом РФ устанавливаются правила о запрете и ограничении оборотоспособности объектов земельных отношений (например, ограничены в обороте земельные участки лесного фонда, предоставленные для нужд обороны и безопасности и др.). Это означает, что указанные земельные участки вообще не могут выступать объектами сделок, в том числе купли-продажи.
3. Оборот земель сельскохозяйственного назначения подчинен особым правилам, установленным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1>. Данный нормативный правовой акт устанавливает следующие особенности купли-продажи земель этих категорий:
- ст. 3 закрепляет, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения не могут принадлежать иностранным гражданам и юридическим лицам на праве собственности (только аренда). Соответственно, эти субъекты не могут выступать покупателями земель сельскохозяйственного назначения;
- ст. 4 устанавливает требования к размеру земельных участков сельскохозяйственного назначения (минимальные и максимальные). В соответствии с этими требованиями формируется объект купли-продажи - земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;
- ст. 8 содержит положение о том, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеют преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов;
- ст. 12 закрепляет требования к обороту земельных долей в праве общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Так, собственник земельной доли без выделения ее в натуре может продать ее только другому участнику этой долевой собственности. То есть, если среди участников долевой собственности не будет покупателя на эту земельную долю, продать ее другому лицу будет возможно после определения конкретных размеров и границ на местности уже в качестве сформированного отдельного земельного участка.
Процесс купли-продажи земельных участков зависит от субъектов, которые в нем участвуют. Как известно, до 90-х годов прошлого столетия весь земельный фонд находился в исключительной государственной собственности. И после проведения земельной реформы, одной из задач которой стало перераспределение земельных ресурсов в пользу более эффективных собственников, т.е. в основном граждан и юридических лиц, встал вопрос о порядке такого перераспределения. Земельный кодекс РФ в ст. 28 (п. 2) закрепил общее положение о платности предоставления земельных участков в частную собственность из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Таким образом, основной сделкой на "первичном" земельном рынке должна выступить купля-продажа как способ разгосударствления земельного фонда.
Исходя из этого, по ряду причин в законодательстве предусмотрены особенности таких сделок, где в качестве продавца выступает публичный собственник - государство или муниципальное образование в лице своих уполномоченных органов. Среди таких причин можно назвать особый публичный статус продавцов земельных участков, а также особую значимость этого процесса. Ведь государство передает в собственность других лиц особое имущество - земельный участок, который имеет ценность не только как объект частных интересов, но и как всенародное достояние. Поэтому необходимо передать каждый участок наиболее рациональному собственнику, который в своих интересах будет разумно и бережно его использовать и охранять.
Главная особенность купли-продажи земельных участков, принадлежащих публичным образованиям, - это порядок этого процесса. В самом общем виде купля-продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по результатам торгов (конкурсов, аукционов) либо в заявительном порядке в случаях, установленных в законодательстве.
Правило о продаже земельных участков на торгах предусмотрено не только ради того, чтобы пополнить бюджет на большую сумму денег, вырученную по результатам торгов. Оно также должно способствовать экономическому стимулированию новых собственников земельных участков на их рациональное и целевое использование. Так как в покупку участка уже вложены солидные средства, собственнику будет невыгодно "забросить" этот участок, не использовать его либо же ухудшать его качественные характеристики.
Случаи же, когда земельный участок продается не по результатам торгов, прямо предусмотрены в законе, это:
1) предоставление земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ);
2) собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на выкупаемом земельной участке (ст. 36 ЗК РФ);
3) гражданам, у которых земельный участок находился ранее на праве пожизненного наследуемого владения, гражданам и юридическим лицам, которым земельный участок принадлежал на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 2, 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2>).
Во втором и третьем случаях собственники недвижимости, расположенной на земельном участке, имеют исключительное право на его покупку или аренду. Соответственно, для уполномоченных органов заключение договора купли-продажи или соответственно аренды в этих случаях является обязательным, что, впрочем, на практике не является основанием для упрощения этой процедуры.
Так, если покупатель желает приобрести в собственность земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, ему необходимо обратиться с соответствующим заявлением в уполномоченный государственный орган или орган местного самоуправления. Положительно рассмотренное заявление является основанием для заключения договора купли-продажи. Здесь, несмотря на внешне простую сделку, покупателю необходимо пройти два этапа по приобретению искомого земельного участка: рассмотрение заявления и заключение договора купли-продажи. На практике это означает дополнительную "волокиту", вызванную несовершенством системы управления земельными отношениями, которая в регионах является крайне бюрократизированной.
Цена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, приобретаемого в заявительном порядке, устанавливается также по специальным правилам. Так, для лиц, выкупающих земельные участки на основании ст. 36 ЗК РФ и ст. 2, 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", правила определения цены земельного участка устанавливаются на основании Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в зависимости от численности населения того или иного поселения в размере определенной ставки земельного налога, устанавливаемой в предлагаемых федеральным законом пределах, органами исполнительной власти субъектов РФ.
Для граждан, приобретающих земельные участки для целей, не связанных со строительством, в соответствии со ст. 34 ЗК РФ, цена земельного участка данной статьей не установлена. Ответ можно найти в действующем законодательстве, причем не в земельном. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <3> в случае, если в нормативном правовом акте не определен конкретный вид стоимости объекта оценки, установлению подлежит рыночная стоимость данного объекта, определяемая независимым оценщиком, которым выступает не государственный или муниципальный орган власти, а физическое или юридическое лицо, имеющее соответствующую лицензию.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; 2002. N 4. Ст. 251; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 46. Ст. 4537; 2003. N 2. Ст. 167; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607.
Порядок и условия проведения земельных торгов (конкурсов, аукционов) являются несколько своеобразными, поэтому также регулируются земельным законодательством.
На аукционах продаются земельные участки для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов (п. 2 ст. 28 ЗК РФ), для жилищного строительства (ст. 38.1 ЗК РФ), для комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 38.2 ЗК РФ). Кроме того, на торгах продаются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, из земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Основанием для заключения договора купли-продажи земельного участка по результатам торгов будет являться протокол об их результатах.
Цена земельного участка в этом случае устанавливается по результатам торгов, т.е. покупателем становится лицо, предложившее самую высокую цену за земельный участок. Начальная цена земельного участка в соответствии со ст. 38, 38.1 ЗК РФ устанавливается продавцом земельного участка, т.е. соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. При этом в Кодексе не указана методика определения начальной цены. Данный пробел устраняют Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. <4>, в соответствии с которыми начальная цена таких участков также определятся независимым оценщиком в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.
Таким образом, особенности сделки купли-продажи земельных участков очевидны. Этот акт нельзя отождествлять с куплей-продажей других объектов гражданских прав, даже недвижимых. В регламентации вопросов возмездного отчуждения земельных участков приоритет имеют нормы земельного законодательства <5>. И это мнение большинства ученых.
--------------------------------
<5> См.: Ем В.С. Договор продажи недвижимости (научно-практический комментарий действующего законодательства) // Законодательство. 2005. N 9.
Хотя некоторые ученые, в основном представители цивилистической школы, продолжают рассматривать сделки с земельными участками исключительно с позиции их правового регулирования нормами гражданского права <6>. Так, ими указывается, что при противоречии норм земельного законодательства нормам гражданского должны применяться нормы последнего. Некоторые ученые также считают, что Земельный кодекс РФ выходит за сферу регулирования земельных отношений и вторгается в сферу гражданско-правовых, что и привело к существующим противоречиям <7>. Таким заявлением они также в регулировании сделок с землей ставят на первый план имущественные отношения, таким образом, недооценивая или игнорируя вовсе природоохранительные отношения, которые могут быть установлены только специальным - земельным - законодательством.
--------------------------------
<6> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 225.
<7> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 12.
На наш взгляд, несмотря на гражданско-правовую, имущественную природу купли-продажи земельных участков, нельзя не учитывать ряд особенностей, вытекающих прежде всего из природоохранной сущности и общественной важности этих отношений, ради которых в законодательстве и установлены вышеназванные особенности.
Автор: Аверьянова Н.Н.