В условиях увеличения темпов строительства в городах все более острой становится ранее практически не обсуждавшаяся проблема эффективности использования земельных ресурсов. В практике прокурорского надзора на территории Чувашской Республики неоднократно возникали вопросы реализации установленной законодательством процедуры принудительного прекращения права на земельный участок по причине его неиспользования, в связи с чем в процессе правоприменения возникли проблемы.
Земельный кодекс РФ различает порядок принудительного прекращения права на земельный участок в случае его неиспользования для собственников (ст. 44) и для лиц, владеющих участком на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования (ст. 45).
Порядок изъятия у собственника неиспользуемого земельного участка регулируется гражданским законодательством - ст. ст. 279 - 286 ГК.
Согласно общим положениям, закрепленным в ст. 284, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по этим основаниям, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.
Таким образом, гражданское законодательство устанавливает лишь основания изъятия у собственника земельного участка в случае его неиспользования и необходимость предварительного предупреждения о предстоящем изъятии.
Более детально процедура и условия изъятия участка по этому основанию урегулированы для лиц, владеющих участком на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования. В качестве обязательных условий для начала процедуры изъятия законодатель установил необходимость привлечения владельца неиспользуемого участка к административной ответственности за нарушение и выдачу органом государственного земельного контроля предупреждения. Лишь в случае непринятия мер по устранению нарушений в установленный в предупреждении срок уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении права.
Буквальное толкование ст. 284 ГК позволяет сделать вывод, что привлечение собственника земельного участка к административной ответственности не является обязательным условием для реализации процедуры принудительного прекращения его права, поскольку в этой норме упоминается лишь обязательное заблаговременное предупреждение собственников участков о допущенных нарушениях.
Вместе с тем такое толкование создает дискриминационные условия для собственников, поскольку значительно упрощает процедуру прекращения их прав по сравнению с лицами, владеющими участками на иных, ограниченных правах. В этой связи полагаем, что постановка вопроса об административной ответственности собственников - также обязательное условие принудительного прекращения их прав на земельный участок.
На практике определенные трудности в реализации установленного порядка изъятия земельного участка вследствие его неиспользования возникают при оценке бездействия владельца земельного участка. Административная ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, предусмотрена ст. 8.8 КоАП.
Объективную сторону правонарушения применительно к рассматриваемым обстоятельствам составляет бездействие владельца земельного участка, т.е. непринятие каких-либо мер по жилищному строительству либо сельскохозяйственному производству и неиспользование в этих целях участка в течение трех лет. Согласно законодательству о государственном кадастровом учете земельный участок возникает и прекращает свое существование как индивидуализированный объект гражданских прав с момента его кадастрового учета и присвоения индивидуального кадастрового номера. Именно кадастровый план земельного участка в совокупности с данными его осмотра на месте - средство доказывания виновности лица в совершении названного административного правонарушения.
В этой связи на практике повсеместно возникает вопрос: является ли административным правонарушением неиспользование лишь части земельного участка?
К примеру, в 1992 г. ассоциации "Б" предоставлены в постоянное бессрочное пользование два земельных участка общей площадью 48 га для жилищного строительства. Впоследствии эти участки были включены в границы города и оказались своеобразным незастроенным островком среди динамично растущих новостроек и торговых центров. На протяжении 15 лет ассоциацией было освоено менее 10% площади, что послужило основанием инициирования в отношении владельца участка мероприятий по земельному контролю. Осознавая последствия применения меры административной ответственности, к моменту обследований ассоциацией на обоих участках проведены некоторые подготовительные работы (снят плодородный слой почвы для устройства дорожной сети, установлены железобетонные столбы с линией электропередач и т.д.) на общей площади лишь в несколько гектаров, остальная часть участка осталась нетронутой.
По результатам рассмотрения материалов земельного контроля в возбуждении дела об административном правонарушении отказано в связи с отсутствием состава правонарушения, поскольку на каждом из двух состоящих на кадастровом учете земельных участков проведены определенные работы, исключающие вменение ассоциации бездействия по их использованию в установленных целях.
В дальнейшем вопрос об изъятии у ассоциации неиспользуемых земель может быть поставлен как минимум спустя три года. В такой ситуации логично возникает вопрос о возможности изъятия части неиспользуемого земельного участка.
Как уже ранее отмечалось, земельный участок как объект гражданских прав возникает с момента его государственного кадастрового учета. В этой связи постановка вопроса об изъятии части ранее предоставленного и учтенного участка возможна лишь после ее индивидуализации, т.е. проведения межевания и самостоятельного кадастрового учета.
Вместе с тем в силу ст. 20 ФЗ от 24 июля 2007 г. "О государственном кадастре недвижимости" с заявлением о постановке на учет объектов недвижимости вправе обратиться лишь конкретно определенные лица - как правило, правообладатели объектов недвижимости, в число которых органы государственной власти и местного самоуправления (за исключением случаев распоряжения государственными и муниципальными землями), контролирующие органы не входят.
Решение проблемы возможно путем дополнения названной нормы положением, позволяющим обращаться с заявлением органу государственного земельного контроля на основании проведенных мероприятий по контролю целевого использования земельного участка. Полагаем, что такое положение не повлечет ущемления прав правообладателей земельных участков, поскольку кадастровый учет земельного участка - лишь техническая процедура, позволяющая индивидуализировать объект, и сам по себе не влечет правовых последствий для собственника.
Иной способ оказания воздействия на недобросовестных владельцев земельных участков следует из содержания ст. 42 ЗК, согласно которой собственник обязан своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.
Вместе с тем действующее законодательство не содержит каких-либо норм, позволяющих понудить землевладельца к заключению подобных соглашений. Не оспаривая принцип свободы договора, тем не менее полагаем возможным предусмотреть в Градостроительном кодексе РФ обязанность правообладателей земельных участков населенных пунктов, предоставленных для комплексного освоения и жилищного строительства, по заключению подобных соглашений.
Включение такого требования в положения ст. ст. 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающих порядок разработки и утверждения проектов планировки микрорайона, позволило бы дисциплинировать землевладельцев, обеспечить своевременность освоения участков, способствовало бы увеличению темпов жилищного строительства.
Автор: Тимофеев Д.