В статье раскрываются проблемы правового регулирования участия экспертов в предоставлении государственных услуг. В процессе исследования автор приходит к выводу об отсутствии в законодательстве однозначного подхода к определению места экспертизы в системе организации оказания государственных услуг. Проведенный анализ нормативных положений позволил выделить основные направления экспертной деятельности в данной сфере, а также обобщить признаки экспертиз, проводимых при организации предоставления государственных услуг.

Введение

В последнее время повсеместной практикой стало использование экспертных услуг в различных сферах профессиональной деятельности. В этой связи в научной литературе экспертизу рассматривают в качестве особого вида товара <1>, экспертную деятельность связывают с удовлетворением запроса на экспертные услуги <2>, а эксперта характеризуют как независимого консультанта, который оказывает экспертные услуги <3>. При этом отмечается проблема отсутствия должного правового регулирования, научного обоснования и технологического обеспечения стихийно развивающегося рынка экспертных услуг <4>.
———————————
<1> Красовский П.А. Рынок экспертных услуг: общее и особенное // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2011. N 1. С. 28; Сидельников Ю.В. Формирование понятийно-терминологического аппарата экспертологии // Проблемы управления. 2017. N 5. С. 18.
<2> Гладкая И.В. Экспертная деятельность студентов бакалавриата как компонент их профессионального становления в вузе // Известия Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота: психолого-педагогические науки. 2018. N 3 (45). С. 81.
<3> Сосунов Д.В. Роль экспертного сообщества в процессе принятия политических решений // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2012. N 1. С. 171.
<4> Колдин В.Я., Смирнова С.А. Экспертиза в управлении и праве // Теория и практика судебной экспертизы. 2012. N 1 (25). С. 25.

В сфере государственного управления деятельность экспертов обусловлена осуществлением органами публичной власти полномочий по организации и проведению экспертиз, многие из которых направлены на реализацию функций по оказанию государственных услуг. Вместе с тем анализ законодательства позволяет говорить об отсутствии однозначного подхода к определению места экспертизы в системе организации предоставления государственных услуг. Во многом это связано с проблемой неопределенности понятия «государственная услуга», которую в том числе связывают <5> с несовершенством положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон N 210) <6>. При этом вопросы проведения экспертиз при предоставлении государственных услуг в теории практически не исследованы.
———————————
<5> Большакова Ю.М. От государственных услуг к государственному сервису: к социологии современного государственного управления // Власть. 2018. N 6. С. 111.
<6> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Организация проведения экспертизы
как государственная услуга

В Законе N 210 государственная услуга определена как «деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Объектом критики со стороны ученых выступают положения данной нормативной дефиниции относительно того, что полномочиями по предоставлению государственных услуг обладают только федеральные органы исполнительной власти, государственные внебюджетные фонды, исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, наделенные государственно-властными полномочиями. Так, Л.К. Терещенко, поднимая данный вопрос, констатирует возникающие в связи с этим обстоятельством проблемы правоприменительной практики <7>, ссылаясь на письмо Минэкономразвития России от 6 октября 2017 г. N 28324-СШ/Д09и <8>, в котором федеральный орган исполнительной власти указал на то, что к выполнению отдельных административных процедур могут привлекаться государственные казенные учреждения (организации), но принятие решения о предоставлении государственной услуги должно осуществляться должностным лицом органа публичной власти.
———————————
<7> Терещенко Л.К. Государственные и муниципальные услуги: проблемы правоприменения // Журнал российского права. 2018. N 10 (262). С. 104.
<8> Письмо Минэкономразвития России от 6 октября 2017 г. N 28324-СШ/Д09и // СПС «КонсультантПлюс».

Смысл официальной позиции применим и к экспертной деятельности, реализуемой в сфере государственного управления. Наиболее верно, как представляется автору, он отражен в Приказе Роснедр от 5 ноября 2020 г. N 485 <9>, где проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод определено как результат выполнения административной процедуры, оформленный экспертным заключением. Результатом же предоставления государственной услуги является протокол Роснедр (его территориального органа) об утверждении экспертного заключения. Но даже в тех административных регламентах, где в качестве результата государственной услуги по проведению экспертизы определено экспертное заключение, его юридическое значение опосредовано решением органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу <10>.
———————————
<9> Приказ Роснедр от 5 ноября 2020 г. N 485 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 03.12.2020.
<10> См., например: Приказ Минприроды России от 15 февраля 2018 г. N 57 «Об утверждении Административного регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 19.04.2018; Приказ Росприроднадзора от 31 июля 2020 г. N 923 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.09.2020.

В этой связи правильным видится определение экспертизы как административной процедуры, связанной с совершением юридически значимых действий при предоставлении государственной услуги, а организацию ее проведения органом публичной власти как государственную услугу. Такой вывод можно подкрепить: во-первых, положениями Закона N 210, перечисляющими субъектов, уполномоченных на оказание государственных услуг; во-вторых, разъяснениями федеральных органов исполнительной власти, которые подчеркивают, что принятие решений о предоставлении государственных услуг осуществляется уполномоченными на то органами публичной власти <11>, перечень которых является закрытым <12>. В обоснование выдвинутого тезиса также следует отметить такой важный признак государственной услуги, как ее значимость для заявителя. При организации осуществления экспертизы физических и юридических лиц, направивших запрос на оказание государственной услуги, интересует положительное экспертное заключение, утверждение которого должностным лицом органа публичной власти является подтверждением соблюдения установленного законодательством порядка ее проведения. Сам же процесс проведения экспертизы для заявителя имеет второстепенное значение.
———————————
<11> Обзор вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер (утв. Минэкономразвития России) // СПС «КонсультантПлюс».
<12> Методические рекомендации по осуществлению антимонопольного контроля предоставления государственных (муниципальных) услуг (утв. ФАС РФ) // СПС «КонсультантПлюс».

Экспертиза как услуга, которая является необходимой
и обязательной для предоставления государственных услуг

Вспомогательный характер экспертной деятельности получил свое легальное закрепление в 2020 г., когда в Закон N 210 <13> были введены положения о распространении его норм на деятельность экспертов. При этом прямого указания на предоставление государственных услуг экспертами в Законе N 210 нет. Их роль ограничена участием в данном процессе, что подразумевает оказание ими услуг, которые признаны необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг.
———————————
<13> Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 509-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 30.12.2020.

Общие требования к оказанию экспертных услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, закреплены в ст. 9 Закона N 210. Перечни такого рода услуг утверждаются нормативными правовыми актами. Так, в Постановлении Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 <14> перечислены 20 видов экспертиз, проведение которых является необходимым основанием для предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти (например, санитарно-эпидемиологическая экспертиза, медико-социальная экспертиза, государственная экспертиза проектной документации, ветеринарно-санитарная экспертиза, экспертиза промышленной безопасности, экспертиза заявленных к вывозу культурных ценностей, биомедицинская экспертиза и др.). Полномочия органов публичной власти в этом вопросе сводятся к определению порядка проведения экспертиз, формирования экспертных комиссий <15>, ведения реестров заключений экспертиз <16>, аттестации экспертов и аккредитации экспертных организаций <17>, утверждению форм и содержания документов, связанных с осуществлением полномочий в области организации и проведения экспертиз, в том числе требований к составу, содержанию и порядку оформления экспертных заключений <18>.
———————————
<14> Постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, государственными корпорациями, наделенными в соответствии с федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, государственных услуг и предоставляются организациями и уполномоченными в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертами, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» // СЗ РФ. 2011. N 20. Ст. 2829.
<15> См., например: Приказ Ростехнадзора от 14 декабря 2020 г. N 523 «Об утверждении порядка формирования и регламента работы экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений)» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 29.12.2020.
<16> См., например: Приказ Ростехнадзора от 29 января 2025 г. N 30 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги «Внесение заключения экспертизы промышленной безопасности в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности, а также исключение сведений из указанного реестра» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 11.02.2025.
<17> См., например: Приказ Минкультуры России от 1 апреля 2025 г. N 582 «Об установлении Порядка аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, приостановления и лишения аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, включающего в себя в том числе требования к кандидатам на получение статуса эксперта по проведению государственной историко-культурной экспертизы» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 30.04.2025.
<18> См., например: Приказ Минстроя России от 8 июня 2018 г. N 341/пр «Об утверждении Требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 21.08.2018.

Результатом проведения экспертизы является экспертное заключение, которое входит в перечень необходимых для обращения за предоставлением государственной услуги документов. В этом смысле экспертное заключение выступает особым видом разрешения, подтверждающим соответствие объекта экспертизы установленным законодательством требованиям. В то же время документ имеет второстепенный характер, так как его получение обусловлено необходимостью предоставления государственной услуги, результат оказания которой имеет юридическое значение для заявителя.

Экспертиза как вид разрешительной деятельности, в рамках
которой осуществляются государственные услуги

В подавляющем большинстве случаев экспертное заключение выступает обязательным основанием для выдачи разрешительных документов в сфере государственного управления. Более того, в законодательстве экспертиза определяется как вид разрешительной деятельности, в рамках которой осуществляются государственные услуги. Так, распоряжением Правительства РФ от 17 августа 2024 г. N 2229-р <19> к видам разрешительной деятельности отнесены как экспертизы, организация которых характеризуется в качестве самостоятельных государственных услуг, так и экспертизы, определяемые в качестве услуг, которые являются обязательными и необходимыми для предоставления государственных услуг. Кроме того, к видам разрешительной деятельности отнесены и те, которые связаны с аккредитацией и аттестацией экспертов, осуществляющих экспертизу, результаты которой учитываются при принятии решений о выдаче разрешительных документов.
———————————
<19> Распоряжение Правительства РФ от 17 августа 2024 г. N 2229-р «Об обжаловании принятых в ходе предоставления государственных услуг решений и осуществленных действий (бездействия) органов или их должностных лиц, предоставляющих государственные услуги в рамках осуществляемых федеральными органами исполнительной власти видов разрешительной деятельности» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 21.08.2024.

Отметим, что в научной литературе экспертиза нередко рассматривается как одна из форм разрешительной деятельности <20>. Констатируется законодательное закрепление особых видов разрешений <21>, имеющих специальные наименования <22>, среди которых учеными называется и экспертиза. Ее относят к промежуточной форме разрешительной деятельности <23>, проведение которой является одним из условий получения разрешительного документа. Экспертиза в этом смысле выступает способом предварительной оценки соблюдения установленных законодательством требований, применяемым в целях предупреждения причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
———————————
<20> Кнутов А.В., Плаксин С.М., Чаплинский А.В. Разрешительная деятельность в Российской Федерации; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики»; Ин-т государственного и муниципального управления. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. С. 189 — 206.
<21> Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ, 2009. С. 33.
<22> Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. N 5 (209). С. 43.
<23> Разрешительная деятельность в механизме государственного управления: Монография / Отв. ред. д-р юрид. наук, доц. А.С. Емельянов, д-р юрид. наук, проф. С.М. Зырянов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2024. С. 59 — 60.

Выводы

Несмотря на специфику каждого направления экспертной деятельности в системе организации предоставления государственных услуг, объединяющими их свойствами являются: 1) непосредственная связь с деятельностью органов публичной власти, связанной с реализацией возложенных на них полномочий по организации и проведению экспертиз, направленной на осуществление функций по оказанию государственных услуг; 2) участие специальных субъектов — экспертов (экспертных комиссий), которые состоят в штате государственного органа (формируются государственным органом), а также подведомственных органам публичной власти государственных учреждений или организаций; 3) заявительный характер процедуры организации и проведения экспертизы, основанный на запросах физических лиц и организаций об оказании государственных услуг, выраженных в устной, письменной или электронной форме (в том числе через портал государственных и муниципальных услуг); 4) оформление результата проведения экспертизы экспертным заключением, утверждаемым правовым актом органа публичной власти, которое имеет либо самостоятельное юридическое значение, либо выступает необходимым условием для оказания государственных услуг.

Литература

1. Большакова Ю.М. От государственных услуг к государственному сервису: к социологии современного государственного управления / Ю.М. Большакова // Власть. 2018. N 6. С. 111 — 117.
2. Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография / Ю.К. Валяев. Москва: ЮНИТИ, 2009. 127 с.
3. Гладкая И.В. Экспертная деятельность студентов бакалавриата как компонент их профессионального становления в вузе / И.В. Гладкая // Известия Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота: психолого-педагогические науки. 2018. N 3 (45). С. 77 — 85.
4. Кнутов А.В. Разрешительная деятельность в Российской Федерации / А.В. Кнутов, С.М. Плаксин, А.В. Чаплинский. Москва: Издательский дом Высшей школы экономики, 2017. 383 с.
5. Колдин В.Я. Экспертиза в управлении и праве / В.Я. Колдин, С.А. Смирнова // Теория и практика судебной экспертизы. 2012. N 1 (25). С. 24 — 32.
6. Красовский П.А. Рынок экспертных услуг: общее и особенное / П.А. Красовский // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2011. N 1. С. 26 — 31.
7. Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия / А.Ф. Ноздрачев // Журнал российского права. 2014. N 5 (209). С. 37 — 48.
8. Разрешительная деятельность в механизме государственного управления: Монография / Ответственные редакторы: А.С. Емельянов, С.М. Зырянов. Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2024. 600 с.
9. Сидельников Ю.В. Формирование понятийно-терминологического аппарата экспертологии / Ю.В. Сидельников // Проблемы управления. 2017. N 5. С. 18 — 30.
10. Сосунов Д.В. Роль экспертного сообщества в процессе принятия политических решений / Д.В. Сосунов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2012. N 1. С. 171 — 173.
11. Терещенко Л.К. Государственные и муниципальные услуги: проблемы правоприменения / Л.К. Терещенко // Журнал российского права. 2018. N 10 (262). С. 101 — 110.

Автор: А.В. Корепина