Выбор профессии государственного или муниципального служащего обусловлен приобретаемым особым правовым статусом, стремлением участвовать в выработке или реализации государственной политики, стабильности и надежности рабочего места, возможностью постоянного профессионального развития и самореализации, карьерного роста на основании заслуг и достоинств.

Особый правовой статус государственного и муниципального служащего предполагает не только материальные и социальные гарантии, властные полномочия, но и специальные правовые долженствования, ограничивающие права указанных лиц. Имеется в виду запрет на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.

Вместе с тем отнюдь не противоречит назначению публичной службы как идеи работать на благо общества и государства получение дополнительных доходов публичными служащими от иных источников, нежели чем денежного содержания. По общему правилу это не запрещено ни служебным, ни антикоррупционным законодательством.

Однако обогащение государственных и муниципальных служащих не должно идти вразрез как со статусом таких лиц, установленными запретами и ограничениями, так и с профессиональными ценностями публичной службы, предусматривающими определенный образ, имидж служителя государства.

В научных публикациях подчеркивается, что государственный служащий в сознании общества — это не обычный менеджер или работник, чьи намерения подчинены замыслу получения доходов, он должен быть мотивирован на осуществление мероприятий, обеспечивающих максимальное удовлетворение потребностей граждан за счет повышения эффективности системы государственного и муниципального управления <1>.
———————————
<1> См.: Беляева И.Ю. Какие знания нужны будущим государственным и муниципальным служащим? // Управление мегаполисом. 2010. N 1. С. 31 — 35; Селезнева Е.В., Кенесова Г.А. Ценности государственных служащих Республики Казахстан в их представлениях // Государственное управление. Электронный вестник. Вып. N 90. 2022. С. 198 — 214.

В плоскости правовых и морально-нравственных проблем государственной и муниципальной службы достаточно давно находится вопрос получения служащими доходов от использования собственного имущества <2>. И здесь необходимо обратиться не только к законодательному понятию предпринимательской деятельности, содержащемуся в п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, но и к судебной практике, а также официальным разъяснениям федеральных органов исполнительной власти.
———————————
<2> См.: Глухов Е.А. Бессмысленный запрет и ответственность за его неисполнение // Право в Вооруженных Силах. 2018 N 12. С. 118 — 123; Черепанов Р.В. Сдача жилья внаем военнослужащим — необоснованное ограничение // Проблемы права. 2024. N 1 (93) С. 31 — 35.

Из Письма Министерства труда и социальной защиты РФ от 19 апреля 2021 г. N 28-6/10/В-4623 <3> следует, что государственный и муниципальный служащий, имея в собственности жилье, может заключить договор найма жилого помещения, зарегистрироваться как «самозанятый» через приложение «Мой налог» и уплачивать налог по ставке 4% ежемесячно только при фактическом получении дохода.
———————————
<3> Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 19 апреля 2021 г. N 28-6/10/В-4623 «О направлении Разъяснений по вопросу возможности применения отдельными категориями лиц специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Отметим, что Федеральный закон от 27 ноября 2018 г. N 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» <4>, подлежащий разъяснению, допускает применение этого режима налогообложения государственными и муниципальными служащими только при сдаче в аренду (внаем) жилых помещений.
———————————
<4> СЗ РФ. 2018. N 49 (часть I). Ст. 7494.

При этом Закон ничего не говорит о возможности его реализации лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Вместе с тем судья может сдавать в аренду единственное принадлежащее ему жилое помещение, временно не используемое им самим как собственником <5>, однако не может быть самозанятым согласно налоговому законодательству, а значит, использовать льготную налоговую ставку <6>.
———————————
<5> См.: Заключение комиссии Совета судей РФ по этике от 29 апреля 2022 г. N 6-КЭ «О праве пребывающего в отставке судьи получать доход от сдачи в аренду принадлежащего ему жилого помещения» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
<6> См.: Заключение Комиссии Совета судей РФ по этике от 17 июля 2020 г. N 5-КЭ «О возможности занятия репетиторством судьей, пребывающих в отставке» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Следует сказать, что в правовой литературе поддерживается точка зрения о том, что деятельность самозанятых отвечает признакам предпринимательской деятельности <7>.
———————————
<7> См.: Полуян Д.А. О предпринимательском характере деятельности самозанятых // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2024. N 4. С. 19 — 24; Жукова Ю.Д., Подмаркова А.С. Самозанятые граждане: правовая квалификация деятельности и перспективы формирования специального режима // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. N 4. С. 49 — 79.

Однако в указанном выше разъяснении Минтруд России ссылается на устоявшуюся судебную практику <8>, согласно которой временная сдача в аренду (внаем) недвижимого имущества (в том числе жилого помещения) не может рассматриваться в качестве нарушения запрета на осуществление предпринимательской деятельности при условии, что такое имущество приобретено для личных нужд или получено по наследству либо по договору дарения, но надобность в его использования отсутствует.
———————————
<8> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. N 23 (ред. от 07.07.2015) «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 1.

Впрочем, Минтруд России акцентирует внимание на том, что подразделениям государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений к вопросу получения доходов служащими, в том числе использующих специальный налоговый режим, следует отнестись внимательно. Необходимо выяснить природу получаемых лицом доходов, а также иные обстоятельства, поскольку возможны случаи нарушения антикоррупционных стандартов и совершения коррупционных правонарушений.

Такое мнение Минтруда России соответствует неоднократным информационно-разъяснительным письмам Министерства финансов Российской Федерации <9> и Федеральной налоговой службы <10>.
———————————
<9> См.: Письмо Департамента налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации от 18 ноября 2020 г. N 03-11-11/100425 «Об особенностях применения налога на профессиональный доход государственными и муниципальными служащими в отношении доходов от сдачи в аренду (наем) жилых помещений» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
<10> См.: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 7 ноября 2006 г. N 03-01-11/4-82 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Вполне логично, что судебная практика признает предпринимательской деятельностью и нарушением антикоррупционных запретов использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, государственного имущества, а также передачу этого имущества другим лицам. Это достаточно распространенные ситуации, когда служащий сдает внаем (аренду) другим лицам не принадлежащее ему недвижимое имущество (служебное жилье), ввиду того что отсутствует необходимость в его использовании.

Показателен эпизод, когда Комиссия по соблюдению требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов территориального Управления Росгвардии пришла к выводу о том, что сотрудник систематически получал прибыль от ведения предпринимательской деятельности с использованием предоставленного ему для проживания служебного жилья. По мнению суда, рассматриваемые действия однозначно влекут за собой увольнение в связи с утратой доверия, поскольку служащий утратил моральное право продолжить службу в правоохранительных органах <11>.
———————————
<11> См.: Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2023 г. по делу N 88-2604/2023 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Увольнение со службы в безусловном порядке в связи с утратой доверия в случае совершения значительного коррупционного проступка, коим является нарушение запрета на осуществление предпринимательской деятельности лично или через доверенных лиц, является единственной предусмотренной законом мерой ответственности и способом пресечения нарушения антикоррупционного законодательства <12>.
———————————
<12> См.: Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 апреля 2022 г. N 28-6/10/П-2479 «Об актуализации Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Несмотря на это, в некоторых случаях требуется вмешательство прокурора с требованием уволить служащего с формулировкой «утрата доверия», а не просто применить иную меру дисциплинарного воздействия, расторгнуть контракт, провести проверку соблюдения антикоррупционного законодательства.

В частности, прокурор в интересах Российской Федерации вынужден был обратиться в суд с заявлением к органу местного самоуправления о признании бездействия главы незаконным и обязании расторгнуть трудовой договор с муниципальным служащим. По материалам дела <13>, прокурор добивается увольнения муниципального служащего в связи с тем, что в ходе проверочных мероприятий от органов ФСБ России получена информация, свидетельствующая о приобретении служащим в период пребывания на муниципальной службе дорогостоящих нежилых объектов недвижимости, которые в целях сокрытия и уклонения от обязанности по представлению сведений об имуществе и о расходах регистрировались на родственников для последующей сдачи в аренду.
———————————
<13> См.: Решение Вахитовского районного суда г. Казани Республики Татарстан N 2-7415/2023. URL: https://судебныерешения.рф/78539471 (дата обращения: 04.07.2025).

В довершение, исходя из результатов оперативно-разыскных мероприятий, муниципальный служащий, используя должностное положение, систематически привлекал подчиненных работников муниципального органа для решения личных вопросов и выполнения работ, не связанных с их трудовыми обязанностями. В рабочее время такие работники выполняли незаконные поручения руководителя вопреки интересам службы, с их банковских счетов оплачивались коммунальные услуги и услуги связи объектов недвижимости, фактически принадлежавших семье подконтрольного муниципального должностного лица. Представляется, что этому факту нарушения служебной законности и дисциплины также должна быть дана правовая оценка.

Как видим, нарушение запрета заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц может быть сопряжено с нарушением иных антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений, поэтому выяснение природы получаемых доходов, а также иных обстоятельств крайне значимо как в профилактических целях, так и для реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Противозаконная предпринимательская деятельность может повлечь неблагоприятные юридические последствия в виде применения мер уголовной ответственности и обращения в собственность государства имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы.

Министерство финансов России неоднократно напоминало, что сдача нежилых помещений (коммерческие помещения под офисы, магазины, апартаменты) в аренду считается предпринимательской деятельностью <14>.
———————————
<14> См.: Письмо Департамента налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации от 29 марта 2022 г. N 03-07-11/25327 «О применении НДС при предоставлении физическим лицом в аренду нежилого помещения» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

В меньшей степени категоричны по этому вопросу и весьма неоднозначны выводы Минтруда России, содержащиеся в Письме от 30 марта 2020 г. N 18-2/ООГ-562 <15>.
———————————
<15> См.: Письмо Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 марта 2020 г. N 18-2/ООГ-562 «О праве государственного служащего РФ сдавать в аренду (внаем) принадлежащее ему нежилое помещение» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

По мнению федерального органа исполнительной власти, государственный служащий вправе сдавать в аренду принадлежащее ему нежилое помещение при условии, что такое имущество было приобретено (получено) для личных целей, а также что данное имущество не используется для осуществления предпринимательской деятельности.

Возникает вопрос: если нежилое помещение сдается в аренду государственным (муниципальным) служащим, который получает доход, то по какой причине такая деятельность не является предпринимательской и не нарушает запрет на ее осуществление?

Представляется, что в таких случаях, кроме систематического получения дохода государственным и муниципальным служащим, определению подлежат следующие ключевые вопросы: во-первых, момент приобретения в собственность недвижимого имущества, т.е. до занятия должности публичной службы или во время нахождения на службе; во-вторых, приобретение имущества на законные доходы (официально подтвержденные или неподтвержденные); в-третьих, способ (покупка, получение в дар, наследство) и цель приобретения имущества — для личного пользования или получения дохода; в-четвертых, самостоятельность или несамостоятельность осуществления такого рода экономической деятельности.

Последний вопрос требует уточнения, поскольку, к примеру, даже учитывая режим совместной собственности супругов, супругам государственных и муниципальных служащих не запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, они могут сдавать в аренду движимое и недвижимое имущество, отражая доходы и имущество во время декларационной кампании и уплачивая налоги.

Кроме того, по мнению суда, заключение договора доверительного управления в отношении принадлежащего служащему имущества не является предпринимательской деятельностью, так как не имеет признака самостоятельности. Осуществляя доверительное управление имуществом, доверительный управляющий от своего имени и в соответствии с договором вправе совершать любые юридические и фактические действия в интересах собственника имущества, в том числе сдавать его в аренду <16>.
———————————
<16> См.: Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29 августа 2022 г. N 88-15286/2022 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

Признаем достаточно дискуссионным вывод суда, поскольку фактически государственный служащий осуществляет деятельность через доверенное лицо, которое действует в его интересах, используя его имущество для систематического получения дохода как самим доверительным управляющим, так и выгодоприобретателем. Однако такая правовая позиция признана правоприменительной практикой и нашла отражение в письмах Минтруда России <17>.
———————————
<17> См.: Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 22 сентября 2022 г. N 28-7/10/В-12862 «О методических материалах по приобретению государственными гражданскими служащими РФ ценных бумаг в собственность». URL: https://mintrud.gov.ru/ (дата обращения: 29.06.2025).

Вместе с тем налоговая служба и суды неоднократно отмечали, что признаки предпринимательской деятельности носят оценочный характер, их необходимо оценивать в совокупности и взаимосвязи <18>. В одних случаях решающее значение имеет назначение недвижимого имущества, в других — систематичность заключаемых сделок по его использованию, в третьих — количество и площадь помещений. Поэтому определить характер деятельности служащего по сдаче в аренду принадлежащего ему недвижимого имущества возможно только при наличии полной и исчерпывающей информации обо всех обстоятельствах его деятельности.
———————————
<18> См.: Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2018 г. N 16-КГ18-17, Письмо Федеральной налоговой службы от 27 апреля 2021 г. N БС-4-11/5795@ «О рассмотрении обращения»

На основании вышеизложенного можно заключить, что квалификация деятельности государственных и муниципальных служащих при получении ими дохода от сдачи внаем (в аренду) недвижимого имущества, принадлежащего им на праве собственности, в качестве предпринимательской возможна только по результатам проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также мероприятий налогового контроля.

Получение дополнительных доходов государственными и муниципальными служащими не противоречит назначению публичной службы, однако подобного рода деятельность не должна доминировать, определять цель основной профессиональной работы, его устремления к занятию должности, обретению властных полномочий и их реализацию. В противном случае возникают высокие коррупционные риски, теряется ценность публичной службы, искажается смысл этого института, подрывается авторитет сообщества государственных и муниципальных служащих и доверие граждан к органам публичной власти.

Литература

1. Беляева И.Ю. Какие знания нужны будущим государственным и муниципальным служащим? / И.Ю. Беляева // Управление мегаполисом. 2010. N 1. С. 31 — 35.
2. Глухов Е.А. Бессмысленный запрет и ответственность за его неисполнение / Е.А. Глухов // Право в Вооруженных Силах. 2018. N 12. С. 118 — 123.
3. Жукова Ю.Д. Самозанятые граждане: правовая квалификация деятельности и перспективы формирования специального режима / Ю.Д. Жукова, А.С. Подмаркова // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. N 4. С. 49 — 79.
4. Полуян Д.А. О предпринимательском характере деятельности самозанятых / Д.А. Полуян // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2024. N 4. С. 19 — 24.
5. Селезнева Е.В. Ценности государственных служащих Республики Казахстан в их представлениях / Е.В. Селезнева, Г.А. Кенесова // Государственное управление. Электронный вестник. 2022. N 90. С. 198 — 215.
6. Черепанов Р.В. Сдача жилья внаем военнослужащим — необоснованное ограничение / Р.В. Черепанов // Проблемы права. 2024. N 1 (93). С. 31 — 35.

Автор: Е.В. Ваймер