В декабре 2008 г. Россия празднует юбилей Конституции РФ. За 15 лет ее действия сделано немало в части построения правового государства, да и просто наведения порядка в стране. Одним из новых положений Конституции РФ является принцип несменяемости судей, который лег в фундамент российской судебной власти. Изначально под ним понималась неограниченность полномочий судьи определенным сроком. Так, в 1991 г. была разработана и одобрена Концепция судебной реформы в РСФСР, в которой предлагалось коренное преобразование судоустройства и судопроизводства для демократических начал в стране, в т.ч. введение несменяемости судей взамен выборности. Согласно Концепции, несменяемость судей должна распространяться на всех судей, кроме мировых, для которых будет восстановлена выборность населением на 5 лет. Остальные судьи будут назначаться до отставки в связи с достижением установленного возраста <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.
Это положение соответствовало и принципам судоустройства зарубежных развитых государств. Так, в Англии принцип несменяемости судей действует с 1701 г., когда был принят Акт о престолонаследии. Согласно ему, судьи замещают свои должности "during good behavior" (пока ведут себя хорошо) вместо ранее существовавшего принципа "during our pleasure" (пока королю будет угодно). Исключение - это графские и мировые судьи, в отношении которых остался принцип "during our pleasure".
США заимствовали институт несменяемости судей у Англии. Во Франции несменяемость судей не закреплена в Конституции 1875 г., но считается одним из основных судоустройственных принципов. Он не нарушается более ста лет. Судьи несменяемы в Германии, Бельгии, Дании, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Японии. Они назначаются пожизненно и могут быть отстранены от должности только через импичмент. Правило несменяемости судей действует и в странах ближнего зарубежья.
Различия между судоустройственными принципами в этих государствах есть. Но под несменяемостью в основном понимается пожизненное замещение судьей своей должности, при условии его добропорядочного поведения. При этом она допускает: а) испытательный срок перед пожизненным назначением, б) ограничение срока полномочий судьи предельным возрастом, если затем судья почетно уходит в отставку, сохраняет звание и привилегии судьи.
12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, где в статье 121 было закреплено положение: "судьи несменяемы". С этого момента было введено правило несменяемости всех судей, входящих в судебную систему России. Введение в России несменяемости судей по европейскому образцу было позитивным шагом и означало курс на формирование настоящего правового государства с сильной и независимой судебной властью. По крайней мере такое впечатление складывалось при чтении конституционных положений. В Конституции РФ, правда, содержание термина "несменяемость" не было истолковано. Видимо, предполагалось, что оно не нуждается в толковании. Но на деле оказалось иначе.
С 1992 г. в России действует Закон РФ "О статусе судей в РФ", где толкование этого термина есть. В ст. 12 Закона указано: "Судья несменяем. Он не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия, и его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как по основаниям и в порядке, установленном настоящим Законом". Получается, правило несменяемости понимается только как положение, согласно которому судью нельзя лишь перевести на другую должность без его согласия. Ведь и так понятно, что его полномочия можно прекращать только на законных основаниях. При таком толковании конституционный принцип несменяемости судей в России превращается почти в "балластную" норму, ни в чем не ограничивающую законодателя при регулировании статуса судьи. С другой стороны, в первоначальной редакции Закона было закреплено, что полномочия судьи все же не ограничены сроком, поэтому реально несменяемость существовала. Но потом сроки появились в отношении мировых судей. В отношении федеральных судей появилось положение, что первоначально они назначаются на трехлетний срок, после чего - без ограничения срока. Далее в 2002 году появился институт предельного возраста пребывания судьи в должности - 65 лет. В 2005 году он был поднят до 70 лет.
В 1994 г. был принят ФКЗ "О Конституционном Суде РФ", в статье 14 которого была закреплена несменяемость. Она трактовалась аналогично. Первоначально срок полномочий судей Конституционного Суда РФ составлял 12 лет, а также был предельный возраст для занятия этой должности - 70 лет. В 2001 году срок полномочий увеличился до 15 лет. Был снят возрастной предел <2>, который позже был восстановлен. Однако с 5 апреля 2005 г. срок полномочий был отменен <3> по мотивам несоответствия этого института единству статуса судей в РФ <4>.
--------------------------------
<2> См.: пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".
<3> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1274.
<4> См.: Заключение Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2004 г. N 5451п-П4 на проекты федеральных конституционных законов "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" и "О внесении изменения в статью 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федеральные законы "О мировых судьях в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", вносимые в Государственную Думу Президентом Российской Федерации.
В статье 15 ФКЗ "О судебной системе в РФ" несменяемость судей была закреплена в аналогичном виде. Только в 2001 г. в статью 15 были внесены изменения, согласно которым полномочия судьи могут прекращаться только квалификационной коллегией судей. Но в 2005 г. статья вернулась к прежнему состоянию. В результате в российской официальной трактовке содержание принципа несменяемости оказалось выхолощено: в течение установленного законом промежутка времени судья не может быть произвольно смещен с должности. Сама сердцевина, суть несменяемости: то самое правило "during good behavior" исключено из ее содержания. Получилось, что этот институт, в его российском понимании, можно применить не только к судье, но и почти к любому чиновнику. Да и к любому работнику, работающему как по бессрочному, так и срочному трудовому договору. В толковых и юридических словарях термин "несменяемость судей" обычно отделяется от термина "несменяемость судей в РФ". Напротив слова "несменяемость" значится: "конституционный принцип судоустройства, заключающийся в том, что судья, будучи назначен, занимает свою должность пожизненно или до достижения определенного возраста". А несменяемость судей в РФ трактуется как "конституционный принцип судоустройства, заключающийся в том, что судья, избранный на определенный срок, не может быть произвольно смещен со своего поста до истечения этого срока" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА, 2001. С. 369 - 370; Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2006. С. 364; Большой юридический словарь. 3-е изд. / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА, 2007. С. 451 - 452.
Конечно, в отношении федеральных судей можно сказать, что несменяемость у них сохранена. В отношении же судей мировых этого сказать нельзя. Исходя из ст. 11 Закона "О статусе судей в РФ", несменяемость мирового судьи заключается только в том, что он при условии успешного прохождения испытательного срока в течение следующих сроков его полномочий не может быть произвольно лишен должности, если исполняет свои обязанности и не достиг 70 лет. Можно ли считать такой вариант "несменяемости" надлежащей реализацией конституционного принципа несменяемости судьи? На взгляд автора - нет.
Действительно, в Конституции РФ отсутствует толкование несменяемости. Однако это не означает, что законодатель вправе назвать несменяемостью все, что угодно. Этот институт нуждается в толковании. При невозможности буквального толкования должны применяться иные способы <6>. На взгляд автора, системное, целевое, историко-политическое и грамматическое толкование приводят к выводу, что под несменяемостью все же следует понимать правило "during good behavior".
--------------------------------
<6> См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. Тема 16; Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2002. Глава XXII; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2001. Глава 14; Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Конспект курса. СПб., 1994. С. 25 - 26; Боннер А.Т. Применение нормативных актов в гражданском процессе: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1980. С. 27 - 31; Щепалов С.В. Теория государства и права: Конспект лекций. Петрозаводск: Изд-во Петрозав. гос. ун-та, 2008. Тема 13.
Наконец, истолковывая правовую норму, надо учитывать соображения разумности и справедливости. Мы вводим в законодательство институт с названием, в отношении которого сложилась определенная трактовка. Например, термин "право собственности" сам по себе означает, что это наиболее полное вещное право, "защита права" означает его восстановление и т.д. Аналогично обстоит дело с несменяемостью, под которой традиционно понимается правило "during good behavior". И российскому законодателю нужно быть здесь честным перед собой, гражданами и мировым сообществом. Если мы используем употребимый термин, у которого в течение веков сложилась определенная трактовка, надо его и толковать так же, чтобы не вводить никого в заблуждение. Либо надо правильно истолковывать несменяемость, либо заменить ее другим термином.
Но это дискуссия. А судебной перспективы у таких размышлений нет, как толкование несменяемости дано в ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", который не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Такое толкование не входит в прямое противоречие с нормами международного права. Что же касается мирового судьи, то срочность его полномочий имеет и разумные основания. Суть мировой юстиции в том, что она должна быть: а) приближена к населению, б) рассматривать дела с учетом местных обычаев, в) широко использовать примирительные процедуры, г) применять упрощенный порядок при рассмотрении дел и др. <7>. Обобщая все признаки, которыми наделяется мировая юстиция, можно сказать, что она по своей природе предназначена быть системой судебных органов, максимально соответствующей потребностям местного населения. Ограничение полномочий мировых судей сроком и правило их назначения региональным парламентом продиктовано именно намерением обеспечить какое-то подобие народного контроля за мировой юстицией. Однако...
--------------------------------
<7> См.: Сачков А.Н. Российская мировая юстиция в институционально-правовом измерении: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 7 - 9; Нелюбина А.А. Мировые судьи в Российской Федерации: комплексный анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 9; Шатовкина Р.В. Организация и деятельность мировых судей в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11; Шаркова И.Г. Мировая юстиция в России: уголовно-процессуальный и судоустройственный аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10, 19; Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности. М., 2004. Глава 1, параграф 1.
На деле почему-то получается, что мировая юстиция соответствует этим требованиям меньше, чем федеральная. Например, судебная практика Республики Карелия показывает, что граждане охотнее идут в районные суды, чем к мировому судье <8>. А передача в 2008 году трудовых споров райсудам из компетенции мирового судьи была встречена с одобрением. Нельзя сказать, что причина этого - только в отсутствии несменяемости у мирового судьи. Но, думается, что это один из факторов, которые вкупе скорее отдаляют мирового судью от населения, чем приближают.
--------------------------------
<8> См.: Мамонов К.Л., Щепалов С.В. Родовая подсудность гражданских дел и мировая юстиция Карелии // Российская юстиция. 2007. N 8; Мамонов К.Л., Щепалов С.В. Подсудность гражданских дел мировому судье и российский федерализм // Судейское сообщество. 2007. N 2.
Эта особенность мирового судьи не только не вполне соответствует истинному содержанию конституционного принципа несменяемости судей. Она имеет и другие изъяны.
Второй. Депутаты, решая вопрос о переназначении мирового судьи на следующий срок, не всегда руководствуются мыслями о соответствии работы мирового судьи потребностям местного населения. Вместо этого могут быть соображения о том, какие отношения у данного депутата с мировым судьей. Вспоминается случай, когда мировой судья рассматривал дело, связанное с управлением ТС нетрезвым водителем, и в результате лишил водителя прав. Однако судья не учел, что правонарушитель - депутат. И это решение потом "аукнулось" мировому судье при переназначении его на следующий срок. Информация в судейских кругах распространяется быстро. И как после этого мировые судьи будут себя вести: печься об интересах простых работяг или стараться "дружить" с парламентариями? Нельзя, конечно, обобщать, говоря, что все депутаты, дескать, думают только о личных интересах. Но между мнением народа и мнением "народных слуг" нельзя ставить знак равенства.
Третий. Постоянная ограниченность полномочий мирового судьи сроком (в Карелии он составляет 3 года, затем - 7 лет) заставляет его думать, в первую очередь, не о людских бедах. Вместо этого он больше судьи районного озабочен показателями своей работы - стабильностью, соблюдением процессуальных сроков и др., так как находится от этих показателей в большей зависимости. Например, несмотря на то что дела у мировых судей в Карелии могут рассматриваться до полугода и более, к последнему заседанию подчас в процессе появляется какое-нибудь третье лицо. И процессуальный срок рассмотрения дела начинает течь заново. Тогда в статотчете можно отметить, что дело рассмотрено с соблюдением месячного срока. Но мирскому люду от этого не тепло и не холодно. Эта ситуация усугубляется и тем, что решение вопроса о переназначении мирового судьи на новый срок более непредсказуемо, в отличие, например, от решения квалификационной коллегии вопроса о прекращении полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка. Во втором случае надо доказать, что судья совершил проступок, несовместимый со своим статусом. А в первом случае критерии, по которым коллегия, а затем парламент переназначит мирового судью, могут быть очень разные - от соблюдения процессуальных сроков до стиля одежды на рабочем месте. В результате мировому судье приходится беспокоиться не столько о мирянах, сколько об отношениях с вышестоящими судами и органами судейского сообщества. Подчеркиваю, для федерального судьи эти отношения тоже важны. Но для мирового - важны очень.
Четвертый. Скорая перспектива нервной суеты, связанной с очередным переназначением, постоянная зависимость от мнения парламентариев, трех вышестоящих судебных инстанций, органов судейского сообщества приводят не только к тому, что мировой судья не может спокойно сосредоточиться на своих основных обязанностях. Бывает, он этого и не хочет - такой статус мирового судьи снижает привлекательность мировой юстиции для квалифицированных и опытных юристов. Подчас кандидат в мировые судьи и не собирается связывать свою жизнь с мировой юстицией, а рассматривает должность мирового судьи как ступень к должности судьи федерального. Отсюда и проблемы, связанные с недостаточной квалификацией некоторых мировых судей и неподходящими моральными качествами. А если бы у мирового судьи не было перспективы вскоре перейти в районный суд, эти проблемы стали бы острее.
Пятый. Мировой судья в настоящее время остался едва ли не единственным представителем судейского сообщества, полномочия которого всегда ограничены сроком. Судьи федеральных общих и арбитражных судов после истечения трехлетнего срока назначаются без ограничения срока. До недавнего времени он оставался у судей Конституционного Суда РФ, но в 2005 году был отменен по мотивам несоответствия его единству статуса судей. Может быть, пора пересмотреть и статус мирового судьи.
Шестой. Указанная особенность статуса мирового судьи, на наш взгляд, не вполне справедлива. Она по сути дела допускает произвольный отказ в переназначении мирового судьи на следующий срок. Полномочия федерального судьи могут быть прекращены квалификационной коллегией только по основаниям, связанным с его поведением, и указанным в законе. А при решении вопроса о продлении полномочий мирового судьи каждый участвующий в голосовании депутат может использовать свои собственные критерии. В результате в продлении полномочий может быть отказано не только потому, что мировой судья систематически нарушает закон, но и потому, что он "как-то не понравился". Говоря образно, при таком порядке мы вместе с водой рискуем выплеснуть и ребенка. Справедливости ради отметим, что практика рассмотрения подобных вопросов в квалификационной коллегии судей Карелии, Законодательном собрании РК подобных упреков сегодня не заслуживает. Но правоприменительная практика и законодательные гарантии - это разные вещи. Разве можно считать, что интересы работника гарантированы, если, например, по закону работодатель не ограничен в праве уволить работника, но на практике "просто так" его не увольняет? Что же касается "уволенного" мирового судьи, нужно задуматься, что ему делать дальше? Конечно, к этому моменту он является известным и опытным юристом и, при желании, без работы не останется. Но моральная травма ему обеспечена.
По этим причинам автор считает, что правило о сроке полномочий мирового судьи нуждается в пересмотре. И этой статьей хотелось бы вынести на суд уважаемого читателя такой вопрос: нужно ли ограничивать полномочия мирового судьи сроком? С нашей точки зрения, так делать не стоит, так как это: 1) не вполне соответствует конституционному принципу несменяемости судей, 2) препятствует беспристрастному рассмотрению дел, 3) не позволяет мировому судье сосредоточиться на своих прямых обязанностях, 4) снижает привлекательность мировой юстиции для квалифицированных кадров, 5) не вполне согласуется с единством статуса судей в РФ, 6) несправедливо по отношению к добросовестному мировому судье.
Поэтому стоит подумать о других способах народного контроля за мировой юстицией. Например, возродить институт народных заседателей при рассмотрении дела мировым судьей. Только этот институт нужно усовершенствовать, чтобы заседатели вновь не превратились в т.н. "кивал". Это можно попытаться сделать по аналогии с институтом присяжных заседателей. Можно подумать про введение ежегодных отчетов мирового судьи в форме доклада на заседании парламента субъекта РФ и публикации в официальном издании. Также можно ввести ежегодные встречи мирового судьи с населением своего участка, в ходе которых судья докладывал бы гражданам о своей работе за год, давал бы рекомендации, касающиеся обращения в суд. Словом, надо искать другие пути, чтобы сделать мировую юстицию действительно мировой.
Читайте ещё по этой теме:
Автор: Щепалов С.В.